Anayasa Mahkemesi Kararı
Anayasa Mahkemesi
Başkanlığından:
Esas Sayısı : 2004/115
Karar Sayısı : 2005/92
Karar Günü : 29.11.2005
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN:
Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu
İTİRAZIN KONUSU:
24.12.2003 günlü, 5027 sayılı 2004 Malî Yılı Bütçe
Kanunu’nun 49. maddesinin (k) fıkrasının Anayasa’nın
87., 88., 161. ve 162. maddelerine aykırılığı savıyla
iptali istemidir.
I - OLAY
9.4.2004 günlü, 417 sayılı Sağlık Bakanlığı’na Bağlı
İkinci ve Üçüncü Basamak Sağlık Kurumlarında Görevli
Personele Döner Sermaye Gelirlerinden Ek Ödeme
Yapılmasına Dair Yönerge’nin kimi madde, fıkra ve
ibarelerinin iptali ve yürütmenin durdurulması
talebiyle açılan davada, Danıştay İdari Dava Daireleri
Genel Kurulu, dava konusu kuralın iptali için
başvurmuştur.
II - İTİRAZIN GEREKÇESİ
Başvuru kararının gerekçe bölümü şöyledir :
“... 209 sayılı Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığı’na
bağlı sağlık kurumları ile Esenlendirme
(Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye
Hakkında Kanun ile, Sağlık Bakanlığı kurum ve
hastahaneleriyle,
rehabilitasyon merkezlerinden döner sermaye işletmesi
kurulmuş ve Kanun’un 5. maddesinin değişik üçüncü
fıkrası ve devamında, personelin katkısıyla elde
edilen döner sermaye gelirlerinden, o birimde görevli
personele belirli oranlarda ek ödeme yapılabileceği
kurala bağlanmıştır.
Buna karşılık, 5027 sayılı 2004 Mali Yılı Bütçe
Kanunu’nun 49. maddesinde, diğer yasaların kısmen veya
tamamen uygulanmayacak hükümleri düzenlenmiş; (k)
bendinde ‘209 sayılı Kanun’un 5. maddesinin ikinci
fıkrasından sonraki hükümleri aşağıdaki şekilde
uygulanır.’ denilmek suretiyle, personelin katkısıyla
elde edilen döner sermaye gelirlerinden, personele
yapılacak ek ödemelerin oran, usul ve esasları
değiştirilerek yeniden düzenlenmiştir.
Dava konusu ‘Sağlık Bakanlığına Bağlı İkinci ve Üçüncü
Basamak Sağlık Kurumlarında Görevli Personele Döner
Sermaye Gelirlerinden Ek Ödeme Yapılmasına Dair
Yönerge’, 2004 Mali Yılı Bütçe Kanunu’nun 49.
maddesinin (k) bendine dayanılarak hazırlanmış ve
yürürlüğe konulmuş bulunmaktadır.
Buna göre bakılan uyuşmazlıkta uygulanacak kural
niteliğinde bulunan 2004 Mali Yılı Bütçe Kanunu’nun
49. maddesinin (k) bendi ile, yasa konusu olan
hususlar düzenlenerek yürürlükteki 209 sayılı Kanun’un
5. maddesinin üçüncü fıkrası ve devamı fıkraları
hükümlerine aykırı ve değişiklik yapar nitelikte
düzenlemeye gidilmiş bulunmaktadır.
Açıklanan nedenlerle ve bir davaya bakmakta olan
mahkemenin, o dava sebebiyle uygulanacak bir kanunun
Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına götüren görüşünü
açıklayan kararı ile Anayasa Mahkemesi’ne başvurulması
gerektiğini düzenleyen 2949 sayılı Kanun’un 28.
maddesinin ikinci fıkrası gereğince, 5027 sayılı 2004
Mali Yılı Bütçe Kanunu’nun 49. maddesinin (k) bendinin
Anayasa’nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerine aykırı
olduğu kanısına ulaşılması nedeniyle Anayasa
Mahkemesi’ne başvurulmasına, 7.10.2004 günü oyçokluğu
ile karar verildi.”
III - YASA METİNLERİ
A - İtiraz Konusu Yasa Kuralı
5027 sayılı 2004 Malî Yılı Bütçe Kanunu’nun 49.
maddesinin itiraz konusu (k) fıkrası şöyledir:
“k)
4.1.1961 tarihli ve 209 sayılı Kanunun 5 inci
maddesinin ikinci fıkrasından sonraki hükümleri
aşağıdaki şekilde uygulanır:
Personelin katkısıyla elde edilen döner sermaye
gelirlerinden, 14.7.1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet
Memurları Kanununun 4 üncü maddesinin (A) bendine göre
çalışanlardan döner sermaye biriminde görevli olan
personel ile bu birimde 10.7.2003 tarihli ve 4924
sayılı Kanun uyarınca sözleşmeli olarak istihdam
edilen sağlık personeline, mesai içi veya mesai dışı
ayrımı yapılmaksızın ek ödeme yapılabilir. Bu ödemenin
oranı ile usul ve esasları; personelin unvanı, görevi,
çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı,
performansı, serbest çalışıp çalışmaması ile muayene,
ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz
eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar esas
alınarak Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine
Sağlık Bakanlığınca belirlenir.
Yukarıdaki fıkraya göre personelin katkısıyla elde
edilen döner sermaye gelirlerinden personele bir ayda
yapılacak ek ödemenin tutarı, ilgili personelin bir
ayda alacağı aylık (ek gösterge dahil), yan ödeme ve
her türlü tazminat (makam, temsil ve görev tazminatı
hariç) toplamının; pratisyen tabip ve diş
tabiplerinden serbest çalışanlara % 300’ünü, serbest
çalışmayanlara % 500’ünü, uzman tabip, Tıpta Uzmanlık
Tüzüğünde belirtilen dallarda bu tüzük hükümlerine
göre uzman olanlar ve uzman diş tabiplerinden serbest
çalışanlara % 500’ünü, serbest çalışmayanlara
%700’ünü, serbest çalışmayan klinik şef ve şef
yardımcılarına %800’ünü, işin ve hizmetin özelliği
dikkate alınarak yoğun bakım,
doğumhane, yeni doğan, süt çocuğu, yanık,
diyaliz, ameliyathane, kemik iliği nakil ünitesi ve
acil servis gibi özellikli hizmetlerde çalışan sağlık
personeli için (tabipler hariç) % 200’ünü, diğer
personele ise %l50’sini geçemez.
10.7.2003 tarihli ve 4924 sayılı Kanun uyarınca
sözleşmeli olarak istihdam edilen sağlık personeline
yapılacak ek ödemenin tutarı ise aynı birimde aynı
unvanlı kadroda çalışan ve hizmet yılı aynı olan
emsali sağlık personeli esas alınarak belirlenir ve
bunlara yapılacak ek ödeme, hiçbir şekilde emsaline
yapılabilecek ek ödeme üst sınırını
geçemez.
Sağlık Bakanlığına bağlı döner sermaye işletmeleri;
sağlık hizmetlerinin iyileştirilmesi, kaliteli ve
verimli hizmet sunumunun teşvik edilmesi, sağlık kurum
ve kuruluşlarının kendi imkânlarıyla
karşılayamadıkları ihtiyaçların giderilmesi, eğitim,
araştırma ve geliştirme faaliyetlerinin desteklenmesi
ve Bakanlık merkez teşkilatı kadrolarında 657 sayılı
Kanunun 4 üncü maddesinin (A) bendine göre görev yapan
personele ek ödemede bulunulması amacıyla Bakanlıkça
yapılacak giderlere iştirak etmek için aylık
gayrisafi hasılattan aylık
tahsil edilen tutarın % 2’sini
geçmemek üzere Sağlık Bakanlığınca belirlenecek
oranı Bakanlık Döner Sermaye Merkez Saymanlığı
hesabına aktarırlar. Bu hesapta toplanacak tutarların
dağılım ve sarfına ilişkin kriterler ile personele
yapılacak ek ödemenin oran, usul ve esasları Maliye
Bakanlığının uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca
belirlenir. Personele yapılacak ek ödemenin miktarı,
en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil)
% 200’ünü geçemez. Ek
ödeme miktarı; görev yapılan birim ve iş hacmi,
görevin önem ve güçlüğü, çalışma süresi, personelin
sınıfı, kadro unvanı, derecesi ve atanma biçimi gibi
kriterler ile personele aylık ve özlük hakları dışında
ilgili mevzuatına göre yapılan diğer ilave ödemeler
dikkate alınarak belirlenir. Merkez teşkilatı
kadrolarında görev yapan personele bu fıkra kapsamında
yapılacak toplam ek ödeme, döner sermaye
işletmelerinden carî yılda aktarılan tutarın % 50’sini
geçemez ve bu ödemeler
gelir vergisine tâbi tutulmaz.
Personelin katkısı ile elde edilen döner sermaye
gelirlerinden, o birimde görevli personele yapılacak
ek ödeme toplamı (ilgili birimin cari yıldaki), döner
sermaye gelirinin % 50’sini aşamaz.”
B - Dayanılan Anayasa Kuralları
İtiraz başvurusunda Anayasa’nın 87., 88., 161. ve 162.
maddelerine dayanılmıştır.
IV - İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8. maddesi gereğince,
Mustafa BUMİN, Haşim
KILIÇ, Sacit ADALI, Fulya
KANTARCIOĞLU, Ertuğrul ERSOY, Tülay TUĞCU, Ahmet
AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, Fazıl SAĞLAM, A.Necmi
ÖZLER ve Serdar ÖZGÜLDÜR’ün
katılımlarıyla 29.12.2004 günü yapılan ilk inceleme
toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin
esasının incelenmesine oybirliğiyle karar verilmiştir.
V - ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor,
itiraz konusu yasa kuralları, dayanılan Anayasa
kuralları ve bunların gerekçeleriyle diğer yasama
belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp
düşünüldü:
Başvuru kararında, bütçe yasalarının görüşülme usul ve
esaslarının diğer yasalardan ayrı olarak Anayasa’da
gösterildiği, Bütçe Yasalarına bütçeyle ilgili olmayan
hiçbir hükmün konulamayacağı, bu nedenle, 5027 sayılı
2004 Malî Yılı Bütçe Kanunu’nun 49. maddesinin (k)
fıkrasının iptal edilmesi gerektiği ileri sürülmüştür.
2004 Malî Yılı Bütçe Kanunu’nun 49. maddesinin (k)
fıkrasında, “4.1.1961 tarihli ve 209 sayılı Kanunun
5 inci maddesinin ikinci fıkrasından sonraki hükümleri
aşağıdaki şekilde uygulanır” denilmek suretiyle
209 sayılı Yasa’nın 5. maddesinin ikinci fıkrasından
sonraki hükümlerinin değiştirilerek, personelin
katkısıyla elde edilen döner sermaye gelirlerinin
görevli personele ödenmesi usûl ve esasları 2004 mali
yılı için yeniden belirlenmektedir.
Anayasa’nın 87. maddesinde Türkiye Büyük Millet
Meclisi’nin görev ve yetkileri yasa koymak,
değiştirmek ve kaldırmak yanında bütçe yasa tasarısını
görüşmek ve kabul etmek olarak belirtilmiştir. Bütçe
yasalarıyla diğer yasalar arasında yapılan bu ayrım
karşısında, herhangi bir yasa ile düzenlenmesi gereken
bir konunun bütçe yasası ile düzenlenmesine veya
herhangi bir yasada yer alan hükmün bütçe yasaları ile
değiştirilmesine ve kaldırılmasına olanak
bulunmamaktadır.
Anayasa’nın 88. ve 89. maddelerinde yasa tasarı ve
tekliflerinin Büyük Millet Meclisi’nce görüşülmesi
usul ve esasları ile yayımlanması düzenlenirken, bütçe
yasa tasarılarının görüşülme usul ve esasları hariç
tutularak bunlar 162. maddede ayrıca düzenlenmiştir.
Bu maddeye göre, bütçe yasa tasarılarının
görüşülmesinde ayrı bir yöntem kabul edilmiş, genel
kurulda üyelerin gider artırıcı veya gelir azaltıcı
tekliflerde bulunmaları önlenmiştir. Anayasa’nın 89.
maddesinde de, Cumhurbaşkanı’na bütçe yasalarını bir
daha görüşülmek üzere TBMM’ne geri gönderme yetkisi
tanınmamıştır. Öte yandan, Anayasa’nın 163.
maddesinde, bütçelerde değişiklik yapılabilmesi
esasları ayrıca düzenlenmiş, Bakanlar Kurulu’na Kanun
Hükmünde Kararname ile bütçede değişiklik yapma
yetkisi verilmemiştir.
Anayasa’da birbirinden tamamen ayrı ve değişik biçimde
düzenlenen bu iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu
olarak birinin konusuna giren bir işin, ötekiyle
ilgili yöntemin uygulanması ile düzenlenmesi,
değiştirilmesi veya kaldırılması olanaklı değildir.
Anayasa’nın 161. maddesinin son fıkrasında, “Bütçe
kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir
hüküm konulamaz” denilmekte, gerekçesinde de, bütçe
kanunlarına bütçe dışı hüküm konulmaması, mevcut
kanunların hükümlerini açıkça veya dolaylı değiştiren
veya kaldıran hükümler getirilmemesi ilkelerine
Anayasal kuvvet ve hüküm tanındığı belirtilmektedir.
Bu nedenle, bir yasa kuralı nasıl aynı nitelikte bir
yasa kuralıyla değiştirilebilirse bütçe yasalarının da
aynı yöntemle hazırlanmış ve kabul edilmiş bir bütçe
yasası ile değiştirilmesi gerekir. Yasa konusu
olabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla “bütçe ile
ilgili hükümler” ifadesi de bütçeyi açıklayıcı,
uygulanmasını kolaylaştırıcı nitelikte düzenlemeler
olarak değerlendirilmelidir.
Bir
yasa kuralının bütçeden gider yapmayı
ya da bütçeye gelir
sağlamayı gerektirir nitelikte bulunması, mutlak
biçimde “bütçe ile ilgili hükümlerden” sayılmasına
yetmez. Her yasada gidere neden olabilecek değişik
türde kurallar bulunabilir. Böyle kuralların
bulunmasıyla örneğin, yargı, savunma, eğitim, sağlık,
tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmeti alanlarına
ilişkin yasaların bütçeyle ilgili hükümler içerdiği
kabul edilirse, bu konulardaki yasaların değiştirilip
kaldırılması için de bütçe yasalarına hükümler koymak
yoluna gidilebilir. Oysa, bu tür yasa düzenlemeleri,
bütçenin yapılması ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi
bulunmayan, yasakoyucunun
başka amaçla ve bütçe yasalarından tümüyle değişik
yöntemlerle gerçekleştirilmesi gereken yasama
işlemleridir. 161. maddedeki “bütçe ile ilgili hüküm”
ibaresine dayanılarak, gider ya
da gelirle ilgili bir konuyu olağan bir yasa yerine
bütçe yasası ile düzenlemek, Anayasa’nın 88. ve 89.
maddelerini bu tür yasalar bakımından uygulanamaz
duruma düşürür.
Anayasa’nın 161. ve 162. maddelerinin getiriliş amacı,
bütçe yasalarında yıllık bütçe kavramı dışındaki
konulara yer vermemek, böylece bütçe yasalarını
ilgisiz kurallardan uzak tutarak kendi yapısı içinde
bütünleştirmektir.
5027 sayılı Bütçe Kanunu’nun itiraz konusu 49.
maddesinin (k) fıkrasıyla, 209 sayılı Yasa’nın 5.
maddesinin ikinci fıkrasından sonraki hükümlerinin
uygulanma şekli değiştirilerek personelin katkısıyla
elde edilen döner sermaye gelirlerinin görevli
personele ödenmesi usûl ve esasları 2004 mali yılı
için yeniden düzenlenmektedir. Böylece 209 sayılı
Yasa’nın ilgili hükümleri 2004 mali yılı bakımından
değiştirilmiştir. Bu nedenle diğer yasalarla
değiştirilmesi gereken bir konunun bütçe yasasıyla
düzenlenmesi Anayasa’nın 87., 88., 161. ve 162.
maddelerine aykırılık oluşturduğundan itiraz konusu
kuralın iptali gerekir.
VI - SONUÇ
24.12.2003 günlü, 5027 sayılı “2004 Malî Yılı Bütçe
Kanunu”nun 49. maddesinin (k) fıkrasının Anayasa’ya
aykırı olduğuna ve İPTALİNE, 29.11.2005 gününde
OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
|
Başkan
Tülay TUĞCU |
Başkanvekili
Haşim
KILIÇ |
Üye
Sacit
ADALI |
|
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
|
Üye
Ahmet AKYALÇIN |
Üye
Mehmet ERTEN |
|
Üye
Mustafa YILDIRIM |
Üye
A.
Necmi ÖZLER |
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR |
|
Üye
Serruh
KALELİ |
Üye
Osman
Alifeyyaz PAKSÜT |
|
------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------