|
ANAYASA MAHKEMESİ
KARARI
Anayasa Mahkemesi
Başkanlığından:
Esas Sayısı :
2002/31
Karar Sayısı :
2002/58
Karar Günü :
25.6.2002
İPTAL DAVASINI AÇAN :
Anamuhalefet
Partisi (Doğru Yol Partisi) TBMM Grubu adına
Parti Genel Başkanı Tansu ÇİLLER
İPTAL DAVASININ KONUSU
:
30.1.2002 günlü, 4743 sayılı Malî Sektöre
Olan Borçların Yeniden Yapılandırılması ve
Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması
Hakkında Kanun’un, 6. maddesinin (A) bendi
ile değiştirilen 4603 sayılı Kanunun geçici
1. maddesinin (3) numaralı fıkrasının, 7.
maddesinin, Geçici 1. maddesinin ikinci ve
üçüncü fıkralarının, Anayasa’nın 2., 7., 9.,
10., 28., 87., 108., 128., 133., 138., 160.,
ve 165. maddelerine aykırılığı savıyla
iptali ve yürürlüklerinin durdurulması
istemidir.
I - İPTAL VE
YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMLERİNİN
GEREKÇESİ
Dava
dilekçesinin yürürlüğün durdurulması
istemini de içeren gerekçe bölümü şöyledir:
“1- İptale konu yasa, “reel
sektörün bankalara olan borçlarını, zor
durumdaki bankalara kamudan kaynak (destek)
aktarımını, bu alandaki ihtilaflarda özel
takip yöntemlerini, bağımsız idari
otoritelerin denetimini, kamu bankalarında
çalışanların tasfiyelerini ve buradaki üst
düzey bürokratların bir ölçüde
sorumsuzluklarını” düzenleyen çerçeve
kanundur.
2- Yasa, siyasal iktidarı elinde bulunduran
gücün, ülkenin yaşadığı herhangi önemli
sorunda çözüm üretebilme yeteneğinden yoksun
olduğunu göstermektedir. Gerçekten,
bankacılık alanında kısa dönemde birden çok
(beş ayrı) düzenleme yapılmıştır.
Sonuçlarına milletin katlandığı beceri ve
öngörü noksanlığı, yasama çoğunluğunun
kalıcı niteliğine dönüşmektedir. Adeta
kanunculuk oynanmaktadır.
3- Bu yasanın yürürlüğe girmesinden önce el
konan bankalarla bu yasanın yürürlüğe
girmesi ile kurtarılacak bankalar arasında,
“uçurum” sözcüğünün dahi ifade edemeyeceği
“derin eşitsizlik” inşa edilmektedir. Aynı
hukuk vatanında, aynı sorunda, biri
batırılan, öbürü kurtarılan iki ayrı grup
yaratılmıştır. Doğrusu bu idi ise, bu doğru
eskilerinden neden esirgenmiştir? Doğru
eskisi idi ise, yeni seçeneğin
rasyosu nedir?
Milat tanımlamalarıyla hukuk dünyasına
aktarılan, “yeniden yapılandırma” damgası
vurulmasına rağmen ömürleri gece yarılarını
aşamayan çapsız düzenleme anlayışı,
düşündürücüdür.
4- “Yeniden yapılandırma yasalar grubu”
içinde takdim olunan bu yasa, finans
kesimine tahsis edilecek kaynağın yine kara
deliğe akma ihtimalini önleyecek
mekanizmalarla yeteri kadar donatılmamıştır.
Özellikle yasanın 1 inci maddesindeki önemli
(ve bize göre de gerekli) yetkilerin ve
benzeri yetkilerin kullanım alanlarında
şeffaflık getirilmemiştir. “Kaynaklar kime
aktarıldı, yapılan sözleşmeler ve alınan
kararlar nelerdir?” sorularının cevaplarını
kimse öğrenemeyecek, belki de ancak
skandallarla ortaya çıkabilecek
yolsuzluklar, ulusal sır gibi saklanacaktır.
Yasanın geçici 1 inci maddesi ile tanınan
sorumsuzluk eşdeğeri koruma ile 1 inci
maddedeki ekonomik içerikli rafine
yetkilerin gizli kullanımı bir araya
gelince, adeta yolsuzluk tarlası olan güzel
Türkiye’mize nasıl bir kara delik sunulduğu
kolaylıkla
farkedilebilecektir. (Vadelerin
uzatılması, trilyonlarca asıl alacakların
tamamına yakın şekilde indirilebilmesi,
faizlerin tümünün silinmesi ve benzeri
yetkiler hatırlanmalıdır. Yasanın 1 inci
maddesi).
5- Cumhurbaşkanımızın, Anayasanın doğru
okunmasından ibaret “geri-gönderme”
tasarrufunu, iktidar çoğunluğunun göz ardı
etmesini, sistem bakımından vahim buluyoruz.
Yakın gelecekteki “IMF” görüşmesi, Anayasa
ihlalini sürdürmenin meşru mazereti olamaz.
Bu, siyaset kurumunun, giderek yürütmenin ve
yürütmeyi meşrulaştıran yasama çoğunluğunun
Anayasayı kasten ihlalinin tescilidir.
Kurumlarımızın kurumsallaşamadığının da
göstergesi olan bu olay, kimileri için
Anayasanın “kağıtta yazılı herhangi bir
metin olduğu” nü ortaya koymaktadır. Sadece
bu zihniyet dahi, hukuk ve demokrasimiz için
hazindir. İptalini istediğimiz yasa
maddeleri, bu zihniyetle yoğrulmuştur.
Davamız, bu yasanın bazı maddelerine yönelik
bir iptal davasıdır. İktidar çoğunluğunun
yarattığı krizden kurtuluş için sunulan
formüllerin önünü tıkamamak için, tümden
iptal istenmemiştir. Ana Muhalefet Partisi,
iptal davası açmasa idi, “ülkeyi
kurtaracaktık” popülizmine fırsat
verilmemiştir. Ayrıca, krizden çıkış için
üzerimize düşen her türlü desteği ve görevi;
pozitif muhalefet anlayışımızın gereği
saymaktayız. Belirtelim ki ekonomik önlem
adına, açık Anayasa ihlalleri karşısında
suskun kalmamız beklenemez. Ana muhalefet,
Anayasamızın “anayasal koruyucusu” dur (Any.
Mad. 150). Ana
muhalefete düşen bu ulusal görev,
savsanamaz.
SOMUT AYKIRILIKLAR - GEREKÇELER
1- Yasanın “6/A” hükmü, Anayasamızın, 2,
128/1 ve 165 hükümlerine aykırıdır.
Yasanın sözü geçen hükmü, “özel hukuk
hükümlerine tabi olmayan personel” tersine
anlatımıyla kamu bankalarında, 31.12.2002
tarihinden sonra “statü hukukuna tabi
personel çalıştırılamayacağını”, bu
bankaların özelleştirilmesi (geçiş)
sürecinde bu personellerin statülerinin
sözleşmelere dönüşümlerini ve duruma göre
diğer kamu kurumlarına aktarılmaları ile
bunların haklarını düzenlemektedir.
Kamu bankalarının özelleştirilmesi, siyasi
ve hatta ekonomik olarak zorunlu bir tercih
sayılabilir. Bu tercih,
siyaseten de eleştirilebilir. İşin bu
yönünün, gerek Anayasamızı ve gerekse
Anayasal yargımızı ilgilendiren bir tarafı
yoktur. Ne var ki, “yeniden yapılandırma”
veya “geçiş”
üst-başlıklarıyla kavramlaştırılan bu
süreçler, bir yönüyle yoğunluğu Anayasa
düzeyine yükselen hukuki süreçlerdir.
İlgilendirdiği ölçüde yüksek amaç adına
Anayasa feda edilemez (Any.Mad.11/2).
O halde, “Anayasaya ve hukuka saygılı
yeniden yapılandırma ve
geçiş” ilkesini keşfetmek ve
sindirmek zorundayız. “Biz yaptık, oldu”
diyemeyiz. Herhangi bir kesim için Anayasaya
rağmen imtiyaz ve dayatmalar üretemeyiz.
İmdi
a) Kamu kaynakları ile kurulmuş kamu
bankalarının yapı, işlev ve hizmetleri,
KAMUSAL-ALAN İÇİNDE KALIRLAR. KAMU HİZMETİ
GÖRÜRLER. Bunlar, elbette ki
özelleştirilebilirler (Any.Mad.47/3).
Ancak, özelleştirilinceye kadar yaptıkları
faaliyet, birer kamu hizmetidir (Any.Mad.128/1).
b) Bu bankalar, birer Kamu İktisadi
Teşebbüsüdür. Hakim sermaye niteliğini
kaybetmeleri (yani sermaye paylarının
yarıdan aşağıya düşmesi), bu alandaki
hizmeti, en azından Anayasanın 128/1
anlamında “asli kamu hizmeti” sayılmaktan
çıkarır. Bu sonuç, Anayasamızın KİT’lerin
denetimine ilişkin 165 inci maddesinin
dolaylı sonucudur. Anayasa, yalnızca sözü
ile değil, aynı zamanda
rasyosu (ruhu) ile de bağlayıcıdır.
Varılan sonuç odur ki, “kamu bankaları %
50’nin üstünde sermaye paylarını”
korudukları sürece,
geçiş süreçlerinde de olsa,
gördükleri hizmet, asli birer kamu
hizmetidir.
c) Anayasamızın 128/1 hükmü, “Devletin, Kamu
İktisadi Teşebbüsleri ve diğer Kamu Tüzel
Kişilerinin genel idare esaslarına göre
yürütmekle yükümlü oldukları kamu
hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli
görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri
eliyle görülür” biçimindedir.
Bankaların, özelleştirme tamamlanıncaya
(kamu payı % 50’nin altına düşünceye) kadar
ki süreçte görecekleri asli ve sürekli
hizmetleri, statü hukukuna tabi bir personel
rejimi ile sürdürmek, Anayasa buyruğudur. Ne
bir Anayasacıdan, ne de Anayasa
Komisyonundan destek almadan oluşturulan,
Cumhurbaşkanımızın geri gönderme mesajına
kulak asmayan, geçiş
döneminde statü hukukuna bağlı istihdam
rejimini yasaklayan bu hüküm, Anayasa ile
çatışmaktadır. Anayasaya rağmen bir hüküm,
hukuki varlığını sürdüremez (Any.Mad.11/2).
Yasa hükmü, mevcut yapısı ile “hukuk
devleti” ilkesi ile de bağdaşmamaktadır.
Devletin bir parçası (organı) olan yasama
da, bu ilkeyle bağlıdır. Hukuk devleti,
kendi Anayasasına uyan, Anayasasındaki
kuralları baypas etmeyen yasama organına
sahip devlettir (Any.Mad.2).
Yasa kuralı üretilirken, iktidar çoğunluğu
tarafından, Anayasa yok sayılmış, bile
bile
çiğnenmiştir. Bu aykırılıklar, “ancak
akademik tartışmanın konusu olabilir”
denerek geçiştirme stratejisi izlenmiştir.
Bu anlayışı Anayasal düzenimiz bakımından
doğru bulmuyoruz.
Sonuç olarak, özelleştirilme
tamamlanmadıkça, geçiş
sürecinde kamu bankalarında statü hukukuna
bağlı personel istihdamı yasağının
öngörülmesi, statü hukukuna tabi mevcut
personelin tip değiştirerek veya diğer kamu
kurumlarına aktarılarak tasfiyesi,
Anayasamızla bağdaşmamaktadır.
2- Yasanın 7 nci
maddesi, Anayasamızın 2, 7, 28/1, 2, 108,
133, 160, 165 hükümlerine aykırıdır.
Madde, literatürde “bağımsız idari
otoriteler” olarak adlandırılan, özerk
kurul, kurum ve bunlara bağlı kuruluşların
mali denetimini, Başbakanlığa bağlı “özel
bir komisyona” bırakmaktadır. Madde ayrıca,
bu otoritelere uygulanamayacak yasa
hükümlerini açık atıf ve zımni ilga yahut
askıya alma yoluyla belirlemektedir (Mad.7/3,4).
Kuralda öngörülen bir başka model, “yıllık
faaliyet raporlarının Bakanlar Kuruluna
sunulması, Meclisimizin ise, özel komisyon
bazında sadece bilgilendirilmesi” olarak
ortaya konmuştur.
“Kurumları batılı, kendileri doğulu” olan
yapıların ancak üretebilecekleri özgün model
ne olabilir, sorusuna cevap verilebilecek en
çarpıcı örnek, “bu madde”dir. Kurumların ve
kavramların içini boşaltarak, merkezi
iktidarları ahtapot sarmalı gibi özerk
yapılara enjekte etmenin en güzel numunesi
veriliyor.
a) Türk kamu yönetiminde “bağımsız idarî
otoriteler”, genellikle özel yasalarla
(kurumsal alan yasalarıyla) düzenlenmiş
olup, sayıları 20 civarındadır. Her birinin
düzenleme alanlarının tabiatlarından
kaynaklanan farklılıkları vardır. Bu
farklılık, bu kurum/kurulların denetim
rejimlerinde de görülmektedir. Ne var ki
yasa, bunların tümünü, mali denetim
bakımından aynı hukuki rejime, bir GENEL
HÜKÜMLE bağlamıştır. Bir genel hükmün
özel ve geçici kanunda sevk edilmesi, hukuk
devleti ilkesine aykırıdır (Any.Mad.2).
Bu otoriteleri kapsayacak bir genel ve ortak
hukuk oluşturulmak isteniyorsa “BAĞIMSIZ
İDARİ OTORİTELER KODU” geliştirilebilir.
Hukuk devleti, hukuk birliğini oluşturacak,
bölük/pörçük, uzmanların bile içinden
çıkamayacakları mevzuat dağınıklığını
önleyecek bir yasama görevini de bünyesinde
barındıran bağlayıcı bir ilkedir (Any.Mad.2,
11/1). Özel ve geçici bir kanunda,
yirmiye yakın özneyi ilgilendiren ortak ve
sürekli hüküm oluşturulması, tam bir yasama
keyfiliğidir. Anayasanın özünün aykırı
bulduğu, taknin
metotları ile bağdaşmayan bir tarzdır.
b) Özerk kurum ve kurullar, siyasal iktidara
bağımlı olmayan, doğru söyleyişle duyarlı
kamusal alanlarda bağımsızlığı bulunan
yapılardır. Bunların mali veya diğer
denetimleri, siyasal iktidara bağlamak,
“bağımsızlık ve özerklik” zorunlu niteliğini
çökertir. (Dr. Akıncı,
Müslüm, Bağımsız İdari Otoriteler ve
OMBUDSMAN, İst. Shf.100,
109 vd. 114vd.
Dr. Ulusoy, Ali.
Bağımsız İdari Kurumlar, Danıştay Dergisi
yıl 1999 Sayı:100 Makalenin tamamı) Yasama
organı, bir yapıya özerklik/bağımsızlık
vasfını tanıdıktan sonra, bu vasıfla
bağdaşmayan düzenlemeye gidemez. Hukuk
devleti kavramı, yasama organının
benimsediği ve hukuk ilminin kurucu unsur
olarak varsaydığı olumsuz unsurları (siyasal
iktidarın özerk kuruluşları denetlemesinin
kurumsal bağdaşmazlığı) yasaya ekleyememe
yönünde bir özü içerir. Bu otoritelerin
Başbakanlıkça oluşturulacak özel komisyonca
denetimi, hukuk devletine aykırıdır (Any.Mad.2).
c) Bu konuda, gerek Anayasamızın bazı
hükümlerinden, gerekse Anayasa Mahkememizin
bazı içtihatlarından “ölçü normlar”
keşfedilebilir. Kamu kaynağını kullanan ve
duyarlı alanlarda kamusal işler gören
regülasyon
kurumları, idareyle bağımlılık içinde
bulunmayan, tarafsız denetim organlarınca
denetlenmelidir. Anayasanın 165 inci
maddesi, TBMM’ni denetim organı kılacak “bir
ölçü norm” un geliştirilmesine; 160 inci
maddesi Sayıştay’ı denetim organı kılacak
“bir ölçü norm”unun geliştirilmesine
elverişlidir. Bu hükümleri; özerk
kuruluşların yürütme organına bağlı denetim
kurumlarının denetimine tabi kılınmasını
yasakladığı biçiminde bir özel içerikle
okuyabiliriz (Anglosakson Anayasa Literatürü
terimiyle anayasal anlamın yeniden keşfi).
Hele Meclisi’mizin
temel işlevlerinden birinin denetim olduğu
yönündeki Anayasal tarifler, böylesi bir
yoruma destek verebilir (Any.Mad.98-100).
Cumhurbaşkanımızın, Meclise geri gönderme
tezkeresinde yollama yaptığı yüksek mahkeme
içtihatlarından da aynı doğrultuda “referans
norm” üretilebilir. (Any.Mad.28.01.1988
tarih 12/3-E/K; Keza, 24.02.1987 tarih,
24/6-E/K, Keza 19.03.1987 tarih 5/7-E/K)
Anayasamızın kimi maddelerine serpiştirilen
denetim sisteminin çatısı, felsefe ve ruhu,
özerk kuruluşların, yürütmenin güdümünde
olan denetim organlarınca değil, Büyük
Meclis ve Sayıştay gibi taraf
olmayan/bağımlı olmayan kurumlarca
denetimini öngörmektedir. Mevcut düzenleme,
Anayasaya aykırıdır.
d) Yasanın 7 nci
maddesinin, bir üst kurul olan
RTÜK’ü kapsadığı
kuşkusuzdur. İletişim özgürlüğünün kurumsal
teminatı olan bu özerk kuruluşun,
Başbakanlık özel komisyonu denetimine
bağımlı kılınması, yalnızca Anayasaya aykırı
değil; aynı zamanda tehlikelidir. Haber ve
bilgi edinme kanallarının düğmelerini
Başbakanlığa teslim eden bir rejimin adı:
Demokrasi olamaz.
RTÜK’ün denetiminin Büyük Meclise
bağlı olması, çoğulcu rejimimizin
kurumsallaşmış geleneksel teminatıdır.
Yasama organı, modern sansür üretimine
elverişli, önleyici mekanizmalar içermeyen
bir hükmü, Başbakanlığa ikram edemez (Any.Mad.28/1,2).
Bu hüküm, basın ve haber alma hürriyetini
(özellikle görüntülü iletişimi) iktidarın
mutlak pençesine tevdi eden bir
TEDBİR’dir.
Ayrıca, bu hüküm, RTÜK açısından “iletişim
çoğulculuğuna da aykırıdır. (Any.Mad.133/1)
Televizyon özgürlüğü (Any.Mad.133/1),
“ölçülülük”, “demokratik toplum düzeni”,
“Anayasanın sözüne ve ruhuna uygunluk” gibi
sınırlandırılma prensipleri ile çatışacak
biçimde daraltılmıştır. (Any.Mad.13)
Denetimi Başbakanlığa bağlı düzenleme
kurulunun (RTÜK’ün),
görüntülü iletişim alanında, sektörün ve
özgürlüğün gerektirdiği şekilde düzenlemeler
yapabilmesi bundan böyle mümkün olamaz.
Sisteme bir kriz maddesi daha ekmiş
oluyoruz.
e) Bağımsız idari otoritelerin yıllık
faaliyetleri konusunda, Meclisin bir
komisyonunun bilgilendirilmesi hükmü,
kendisine itibar edilmesini istemeyen bir
Meclis görüntüsünü yaratmaktadır. Meclis,
eğer denetim ihtiyacında ise, Anayasanın 7
nci maddesinde
varolan asal yetki ile, bu yetkiye tam
manasıyla sahip olabilir. Meclis için hiçbir
şekilde istenemeyecek görüntü yaratan, tam
bir denetim yetkisi içermeyen bu hüküm,
yasama gücünü, bir denetim gücü olarak da
tanzim eden Anayasa düzenimizle bağdaşmaz. (Any.Mad.7,
98-100,165)
f) Yasanın en azından sözü (MAD.7/1,4),
Devlet Denetleme Kurulunu da kapsayacak bir
üslup tercihiyle kaleme alınmıştır. Hüküm,
bu yönüyle Anayasamızın 108 inci maddesine
açıkça aykırıdır.
Yasanın 7 nci
maddesi, Anayasa-üstü yasa yapma anlayışının
bir tezahürüdür ve hiçbir şekilde Anayasal
korunmadan yararlanamaz. Bu hüküm, sistemden
iptal yoluyla, ivedilikle ayıklanmalıdır.
3- Yasanın geçici 1 inci maddesinin 2
nci ve 3 üncü
fıkra hükümleri, Anayasamızın 2, 10, 9, 87,
138, 128/1 hükümlerine aykırıdır.
Maddenin sözü geçen fıkraları, kamu
bankalarının yönetim, denetim ve tasfiye
kurulları üyelerinin; sorumluluk, ceza ve
idare hukuku açılarından özel hukuk alanına
tabi kılınmalarını öngörmektedir. Madde,
mevcut yapısıyla bir kısım kurul üyelerine
“kısmi sorumsuzluk ve imtiyaz
bahşetmektedir”
a) Bu üyelerin görevleri, kamusal alanla
ilgili asli ve sürekli görevlerdir. Bu
üyeler, dört başı mamur birer memurdurlar.
Bu, Anayasanın buyruğudur (Any.Mad.
128/1). Ceza ve idare hukuku açılarından
bunları memur saymamak; -tabir yerinde ise-
alacalı memurluk (işine gelince memur, işine
gelmeyince memur değil) kavramına geçit
vermek anlamına gelir. Anayasamız, böyle bir
geçite olur
vermemektedir.
b) Bu layihamızın “11/1” numaralı bölümünde,
yasanın 6 ncı
maddesiyle ilgili olarak yapılan tahliller,
kısmen burada da geçerlidir. Orada
belirtildiği gibi, özelleştirme
tamamlanmadıkça (veya kamu payı % 50’nin
altına düşmedikçe),
geçiş döneminde sözü geçen kurul
üyelerini kısmen veya tamamen memur saymama
serbestisi yoktur (Any.Mad.165
hükmünden çıkarsanan
yan ilke ve Any.Mad.
128/1)
c) Ayrıca, üst bürokratları memur
kapsamından çıkaran, aynı bankalarda çalışan
diğer onbinlerce
kişileri memur saymaya devam eden çelişkili
düzenleme, kamu vicdanını incitecek bir
eşitsizlik, kayırma ve imtiyaz yaratır (Any.Mad.10).
-Sözgelimi memur olsaydı- işlediği suça
göre, rüşvetten yargılanabilecek üye, bu
yasa sayesinde böyle bir suçu işlememiş
sayılacak ve bu suçtan yargılanamayacaktır.
Çünkü, memur değildir. Kurul üyesi olmayan
-sözgelimi, üye ile birlikte suça iştirak
eden- diğer görevli yada görevliler ise, bu
suçtan yargılanabileceklerdir. Yasa, bu
yönüyle bir sorumsuzluk kategorisi
üretmektedir. Bu hüküm, suçları yargıdan,
suçluları hukuktan kaçırmaktadır.
Anayasamızın 2, 9, 138 hükümlerine açıkça
meydan okunmaktadır. Yasama organı, bir ilim
olan ceza hukukunun kökleşmiş ve yargı
elinde bulunan alanları daraltacak,
suçluların el ve kollarını sallayarak
dolaşabileceği bir düzenlemeye gidemez.
Yargı ile yasamanın ilişilemeyecek saf
alanları vardır ve bu alanlardan birisi de
üzerinde durduğumuz alandır.
d) Yasanın mevcut hükmü, sözü geçen kurul
üyelerini, ceza hukuku anlamında memur
saymamaktadır. Başka deyimle, suç ve suçlu
tarifi değişmekte, bunlar yönünden görev
suçları, artık söz konusu olamamaktadır.
Ceza hukukumuzun referans düzeyindeki ünlü
normu, lehe olan cürmi
ve cezai yeni hükümlerin geriye yürüyeceği
prensibini kapsar. (TCK M a d. 2/2)
İmdi;
Yasanın yürürlüğünden önceki tarihlerde, bu
bankalarda işlenmiş (takibe uğrasın veya
uğramasın), bu kurul üyelerinin yıllanmamış
suçları bakımından da suçu ortadan kaldıran
veya başka tavsife döndüren bir hukuki
etkiyle karşı karşıyayız. Yasama organının,
yürürlük tarihinden önce işlenmiş suçları
etkileyen her türlü tasarrufu, aynı zamanda
af etkisi doğurur. Yasanın (hukuki
tasarrufun), suç, suçlu veya ceza
tariflerini değiştirme niteliği taşıması,
farklı sonuç doğurmaz. Anayasal anlamda af,
işlenmiş suçları, kurulmuş hükümleri ortadan
kaldırma, başka suça veya cezaya dönüştürme
veya cezayı azaltma unsurlarından birisini
içeren yasama iradesini ifade eder.
Olayımızda, kamu bankalarının belli üyeleri
yönünden geleceğe yönelik olarak suç ve
suçlu tarifi yeni bir yapı kazanmaktadır.
Lehe olan ceza normlarının geriye yürürlüğü
prensibi, yasanın yürürlük öncesi bu alan
suçları bakımından af etkisi doğurur.
Anayasamızın 87 nci
maddesi, af önerisinin ancak üye tam
sayısının 3/5 çoğunluğu ile
kurallaşabileceğini emretmektedir. bu madde,
genel kurul oylamasında, açık oylanmalı ve
nisabın oluşup oluşmadığı gözetilmeli idi.
Ne var ki, Anayasamızın 89 uncu maddesine
aykırı olarak yasanın geneli üzerinde
yapılan son açık oylama,
konversiyon
kuralı yoluyla geçici 1 inci madde için de
bir tespiti içerdiğinden, 3/5 nisabının
altında kalan oylama sonucu ile bu madde
reddedilmiş sayılmalıdır. maddenin,
nitelikli nisabın altındaki oyla kabul
edilmiş sayılması dahi, Anayasanın 87
nci maddesine,
belirtilen nedenle aykırıdır.
e) Bu layihamızın “-l-Genel Olarak/4”
bölümünde kısmen değinildiği gibi maddenin
sağladığı koruma (bir tür sorumsuzluk)
zırhı, büyük yolsuzlukların
gerçekleştirilmesine çok elverişlidir.
Özellikle, kimisi basına yansımış ve gerçek
boyutları banka sırlarına gömülmüş, kredi
giysisine büründürülmüş gayri meşru
transferler, “zaten sorumluluğun yok”
gerekçesine dayalı sözlü talimatlarla ve
zorlamalarla silinebilecektir. Hükmün
yolsuzluğu besleyebilecek bu karakteri,
hukuk devleti ilkesi ile bağdaşmaz (Any.Mad.2).
Hukuk devleti, yolsuzlukları önleme
kapasitesi gelişmiş, kaliteli kural
üretimini (Kanun yapımını) da içerecek
genelliktedir.
YÜRÜRLÜĞÜ DURDURMA İSTEĞİMİZİN GEREKÇESİ
Yasanın, dava konusu her üç maddesindeki
hükümleri, uygulandığında hemen etki
doğuran, telafisi imkansız riskleri
barındıran bir karakterdedir. Özellikle 6
ncı maddedeki
onbinlerce
personeli ilgilendiren tasfiye formülü, kısa
zamanda uygulamaya aktarılıp tüketilebilir.
Anayasal yargının oluşturacağı iptal
hükmünün sonuçsuz kalması, bu seçenekte
muhakkaktır. Keza, RTÜK bakımından 7
nci madde; ceza
adaleti ve yolsuzluk kapasitesi bakımından
geçici 1 inci madde, aynı akıbeti bünyesinde
taşımaktadır.
Yüksek Mahkemenin, diğer işlere göre öncelik
tanıyarak, yürürlüğü durdurma isteğinin
ivedilikle karara bağlaması, dava konusu
kuralların ve düzenleme alanının
doğalarından kaynaklanan zorunluluk olarak
görülmektedir. Özellikle sağlanan kısmi
sorumsuzluk (koruma) zırhı ile, kimisi
basına yansımış kredi giysili kamu
transferlerinin faizlerinin tamamının,
asıllarının tamamına yakın kısmının
silinmesi, daima mümkündür. Bu potansiyel
olasılık dahi, yürürlüğü durdurma kararını
ivedileştirecek yeter bir sebeptir.
TALEP-SONUÇ
1- Yasanın 6 ncı
maddesinin; 7 nci
maddesinin “A” fıkrasının (hükmünün), geçici
1 inci maddesinin ikinci ve üçüncü
fıkralarının; belirtilen ve yüksek mahkemece
belirlenecek olan Anayasaya aykırılık
sebepleriyle iptallerine,
2- Dava konusu hükümlerin öncelikle ve
ivedilikle yürürlüklerinin durdurulmasına,
Karar verilmesi hususu, yüksek takdire arz
ve talep olunur. 07.02.2002”
II - YASA METİNLERİ
A - İptali İstenen
Yasa Kuralları
4743 sayılı
Kanun’un iptali istenilen kuralları
şöyledir:
1 - “MADDE
6.- A)
4603 sayılı Kanunun geçici l inci maddesinin
(3) numaralı fıkrası aşağıdaki şekilde
değiştirilmiştir.
3. Bankalarda 31.12.2002 tarihinden sonra
özel hukuk hükümlerine tâbi olmayan personel
çalıştırılamaz. Yeniden yapılandırma
sürecinde bankaların yönetim kurullarınca
gerek özel hukuk hükümlerine göre
çalıştırılmak üzere kendisine sözleşme
teklif edilen ancak özel hukuk hükümlerine
göre çalışmayı kabul etmeyen gerekse özel
hukuk hükümlerine göre çalışması uygun
görülmeyip sözleşme imzalanmayan personel,
bankaların yönetim kurullarınca Devlet
Personel Başkanlığına bildirilir.
Devlet Personel Başkanlığı kendisine
bildirilen personel listelerini en geç
kırkbeş gün
içerisinde (özelleştirme kapsam ve/veya
programındaki kuruluşlar hariç) tespit
edeceği kamu kurum ve kuruluşlarındaki boş
kadro ve pozisyonlara atanmalarını sağlamak
üzere ilgili kurum veya kuruluşa gönderir.
İlgili kurum ve kuruluş bildirimin ulaştığı
tarihten başlayarak en geç beş iş günü
içinde bu personelin atanmalarını yaparak
atamalara ilişkin bilgileri Maliye Bakanlığı
ve Devlet Personel Başkanlığı ile ilgili
bankalara bildirir. Atama tarihi itibarıyla
personelin bankalarla ilişiği kesilmiş
sayılır. Personelin atandığı kurumda fiilen
göreve başlayacağı tarihe kadar geçen sürede
her türlü malî ve sosyal hakları bankalarca
karşılanmaya devam olunur. Bu fıkrada hüküm
bulunmayan hallerde 24.11.1994 tarihli ve
4046 sayılı Kanunun 22
nci maddesi hükümleri uygulanır.
Ataması yapılan personel hakkında bankalar
tarafından yapılacak tebliğ işlemini takiben
657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 62 ve
63 üncü maddelerinin uygulanmasından atamayı
yapan kamu kurum veya kuruluşu sorumludur.
Ancak, bu şekilde nakledilen personelden
anılan madde uyarınca eski kadrolarına ait
hakları şahıslarına bağlı olarak saklı
tutulanlar için bankacılık tazminatı da
şahıslarına bağlı bir hak teşkil etmez.
4046 sayılı Kanunun 22
nci maddesi kapsamında Özelleştirme
Fonu tarafından yapılması öngörülen ödemeler
ilgili bankalar tarafından yapılır.
1.1.2002 - 31.12.2002 tarihleri arasında
uygulanmak üzere bu madde uyarınca,
bankalardan genel bütçeli daireler ile katma
bütçeli idarelere ve bunlara bağlı döner
sermayeli kuruluşlara, genel ve katma
bütçelerin transfer tertiplerinden yardım
alan kuruluşlar ile sosyal güvenlik
kuruluşlarına nakli yapılan personelin aylık
ve diğer özlük hakları karşılığı tutar,
ilgili banklarca Maliye Bakanlığı Merkez
Saymanlık hesabına yatırılır. Yatırılan bu
tutar bir taraftan bütçenin (B) işaretli
cetveline özel gelir, diğer taraftan Maliye
Bakanlığı bütçesinde açılacak bir tertibe
özel ödenek kaydedilir. Özel ödenek
kaydedilen tutarları kurum ve kuruluşların
bütçelerinin ilgili tertiplerine aktarmaya
Maliye Bakanı yetkilidir. Nakli yapılan
personelin aylık ve diğer özlük hakları
karşılığı tutar, aylık dönemler itibarıyla
ilgili bankalar ve Maliye Bakanlığınca
müştereken tespit edilir ve bu miktar en geç
tespitin yapıldığı ay sonuna kadar
bankalarca yukarıda belirtilen hesaba
yatırılır.
2 - “MADDE 7.-
Özel kanunlarla kurulmuş kamu tüzel
kişiliğini ve idari ve malî özerkliği haiz
kurul, üst kurul ve bunlara bağlı kurumların
yıllık hesapları Başbakanlık tarafından
belirlenen Başbakanlık müfettişi,
Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu
denetçisi ve Maliye müfettişinden oluşan bir
komisyon tarafından denetlenir.
Bu madde kapsamındaki kurul, üst kurul ve
bunlara bağlı kurumların faaliyetleri
hakkındaki yıllık rapor, her yılın Mayıs ayı
sonuna kadar Bakanlar Kuruluna sunulur. Bu
kurul ve kuruluşlar faaliyetlerine ilişkin
olarak yılda bir defa Türkiye Büyük Millet
Meclisi Plan ve Bütçe Komisyonunu
bilgilendirir.
Bu madde kapsamındaki kurul, üst kurul ve
bunlara bağlı kurumlar 6245 sayılı Harcırah
Kanunu, 1050 sayılı
Muhasebei Umumiye Kanunu ve 832
sayılı Sayıştay Kanununa tâbi değildir.
Bu madde kapsamındaki kurul, üst kurul ve
bunlara bağlı kurumların kanunlarındaki ve
diğer kanunlardaki bu maddeye aykırı
hükümler uygulanmaz..”
3 - “GEÇİCİ MADDE
1.-
...
Türkiye Cumhuriyeti Ziraat Bankası Anonim
Şirketi, Türkiye Halk Bankası Anonim Şirketi
ve Türkiye Emlâk Bankası Anonim Şirketi
Yönetim, Denetim ve Tasfiye Kurulu
üyelerinin bu Kanun ve 4603 sayılı Kanun
hükümleri çerçevesinde yaptıkları
işlemlerden dolayı hukuki sorumlulukları
bankacılık sektöründe faaliyette bulunan
özel bankaların yönetim, denetim ve tasfiye
kurullarına uygulanan özel hukuk hükümlerine
ve mevzuata tâbidir.
Türkiye Cumhuriyeti Ziraat Bankası Anonim
Şirketi, Türkiye Halk Bankası Anonim
Şirketi ve Türkiye Emlâk Bankası Anonim
Şirketi Yönetim, Denetim ve Tasfiye Kurulu
üyeleri ceza ve idare hukuku bakımından
memur sayılmazlar”
B - Dayanılan Anayasa
Kuralları
İptal istemi,
Anayasa’nın 2., 7., 9., 10., 28., 87., 108.,
128., 133., 138., 160. ve 165. maddelerine
dayandırılmıştır.
III - İLK İNCELEME
Anayasa
Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8. maddesi gereğince
Mustafa BUMİN, Haşim
KILIÇ, Samia
AKBULUT, Yalçın ACARGÜN,
Sacit ADALI,
Fulya KANTARCIOĞLU, Rüştü SÖNMEZ, Ertuğrul
ERSOY, Tülay TUĞCU, Ahmet AKYALÇIN ve Enis
TUNGA’nın
katılımlarıyla 13.2.2002 gününde yapılan
ilk inceleme toplantısında, “Dosyada
eksiklik bulunmadığından işin esasının
incelenmesine, yürürlüğü durdurma isteminin
bu konudaki raporun hazırlanmasından sonra
karara bağlanmasına” oybirliğiyle karar
verilmiştir.
IV - ESASIN
İNCELENMESİ
Dava dilekçesi
ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor,
iptali istenen yasa kuralları, dayanılan
Anayasa kuralları, bunların gerekçeleri ve
diğer yasama belgeleri okunup incelendikten
sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
1 - Yasa’nın 6.
Maddesinin (A) Bendinin İncelenmesi
Dava
dilekçesinde, Türkiye Cumhuriyeti Ziraat
Bankası ile Türkiye Halk Bankası’nın
sermayelerindeki kamu payı % 50’nin altına
düşünceye kadar da olsa gördükleri hizmetin
genel idare esaslarına göre yürütülen aslî
ve sürekli bir kamu hizmeti olduğu, bu
hizmeti yürüten personelin özel hukuk
kurallarına tabi tutulmasını veya diğer kamu
kurum ve kuruluşlarına aktarılarak bir
anlamda tasfiye edilmesini öngören
kuralların Anayasa’nın 2., 128. ve 165.
maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
4743 sayılı
Yasa’nın 6. maddesinin (A) bendi ile 4603
sayılı Yasa’nın Geçici 1. maddesinin (3)
numaralı fıkrası değiştirilmiştir.
25.11.2000
tarihinde yürürlüğe giren 4603 sayılı
Türkiye Cumhuriyeti Ziraat Bankası, Türkiye
Halk Bankası Anonim Şirketi ve Türkiye Emlak
Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanun ile T.
C. Ziraat Bankası, Türkiye Halk Bankası ve
Türkiye Emlak Bankası 233 ve 399 sayılı
Kanun Hükmünde Kararnamelere tabi Kamu
İktisadi Teşebbüsleri kapsamından
çıkarılarak özel hukuk hükümlerine tabi
anonim şirket statüsüne geçirilmişlerdir. Bu
bankalar, 4389 sayılı Bankalar Kanunu ile
çalışma konuları ve amaçları, merkezleri,
sermaye miktarları, hisseleri, genel
kurulları, yönetim ve denetim organları,
hesapları, kârlarının dağıtımı, devir,
birleşme, fesih ve tasfiyelerine ilişkin
diğer esasların yer aldığı ana
sözleşmelerindeki kurallara tabi tutularak
ekonominin, çağdaş bankacılığın ve
uluslararası rekabetin gereklerine göre
çalıştırılmaları ve özelleştirilmeye
hazırlanmaları amacıyla yeniden
yapılandırılmışlardır.
4603 sayılı
Kanun’un 2. maddenin (3) sayılı fıkrasında,
bu bankalarda çalışan mevcut personelin
aylık, özlük ve emeklilik statülerinin devam
edeceği ancak, bunlardan “uygun
görülenler”in
“istekleri hâlinde”, emeklilik
konumları devam etmek üzere, özel hukuk
hükümlerine göre çalıştırılabilecekleri
öngörülmüştür.
4603 sayılı
Kanun’un Geçici 1. maddesinin (3) numaralı
fıkrası 4684 sayılı Kanun’un 1. maddesinin
(C) bendi ile değiştirilerek, yeniden
yapılandırma sürecinde bankaların yönetim
kurullarınca istihdam fazlası olarak tespit
edilen banka personelinin isteklerine
bakılmaksızın 4046 sayılı Kanun’un 22.
maddesine göre diğer kamu kurum ve
kuruluşlarına nakledileceği kurala
bağlanmıştır.
4603 sayılı
Kanun’un Geçici 1. maddesinin, 4684 sayılı
Kanun’un 1. maddesinin (C) bendi ile değişik
(3) numaralı fıkrası, 4743 sayılı Kanun’un
6. maddesinin iptali istenen (A) bendi ile
yeniden değiştirilmiştir.
Fıkranın
birinci paragrafına göre, özel hukuk
hükümleri uyarınca çalışması uygun görülen
personele sözleşme yapılması teklif
edilecek, ilgili kişi kabûl etmediği
takdirde diğer kamu kurum ve kuruluşlarına
nakledilmek üzere Devlet Personel
Başkanlığı’na bildirilecektir. Böylece,
31.12.2002 tarihinden sonra bankalarda özel
hukuk hükümlerine bağlı olmayan personel
kalmayacaktır.
Fıkranın öteki
paragraflarında, personelin diğer kamu kurum
ve kuruluşlarına ne şekilde nakledileceği
belirlenmiştir. Buna göre, Devlet Personel
Başkanlığı, bankaların yönetim kurullarınca
kendisine bildirilen personel listelerini,
en geç kırk beş gün içerisinde, tespit
edeceği kamu kurum ve kuruluşlarındaki boş
kadro ve pozisyonlara atanmalarını sağlamak
üzere ilgili kamu kurum veya kuruluşuna
gönderecektir. Nakilde, özelleştirme kapsam
ve/veya programına alınan kurum ve
kuruluşlar hariç tutulmak suretiyle, bu
yerlerde çalışan personelin de diğer kamu
kurum ve kuruluşlarına gönderileceği
gözetilerek ikinci kez nakil işlemi
yapılması önlenmiştir.
Boş kadro ve
pozisyonun bulunduğu ilgili kurum ve
kuruluşlar, bildirimin kendisine ulaştığı
tarihten itibaren en geç beş iş günü içinde
bu personelin atamalarını yaparak, buna
ilişkin bilgileri Maliye Bakanlığı, Devlet
Personel Başkanlığı ve ilgili bankalara
bildirecektir. Banka personelinin, yeni
atandığı kurumda göreve başlamasına kadar
geçecek sürede
her türlü malî ve sosyal hakları bankalarca
karşılanmaya devam edilecektir. Bu fıkra da
hüküm bulunmayan hallerde 24.11.1994 tarihli
ve 4046 sayılı Kanun’un 22. maddesi
hükümleri uygulanacaktır.
Ataması yapılan
personel hakkında bankalar tarafından
yapılacak tebliğ işlemini takiben, göreve
başlama ya da
başlamama halinde 657 sayılı Devlet
Memurları Kanunu’nun 62. ve 63. maddelerinin
gereğinin yerine getirilmesi, atamayı yapan
kamu kurum veya kuruluşu tarafından
gerçekleştirilecektir.
4603 sayılı
Kanun’un 3. maddesinin (2) numaralı
fıkrasında, bu yasanın yürürlüğe girdiği
tarihte çalışmakta olan personel için
“Bankacılık Tazminatı” adı altında bir ödeme
öngörülmüştür. Buna göre, personele en
yüksek devlet memuru aylığının (ek gösterge
dahil) brüt tutarının %180’ini
geçmemek üzere
görev ve ünvanlarına
göre yönetim kurullarınca belirlenecek
miktarda bir tazminat ödenecektir. Ancak,
iptali istenen fıkraya göre banka
personeline bulunduğu statüden dolayı
yapılan bu ödeme, diğer kamu kurum ve
kuruluşuna nakledilmesinden sonra şahıslara
bağlı bir hak teşkil etmeyecektir.
Fıkranın son
paragrafında, 1.1.2002-31.12.2002 tarihleri
arasında uygulanmak üzere bankalardan;
- Genel bütçeli
daireler ile katma bütçeli idarelere ve
bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlara,
- Genel ve
katma bütçelerin transfer tertiplerinden
yardım alan kuruluşlara,
- Sosyal
güvenlik kuruluşlarına,
nakli yapılan
personelin aylık ve özlük hakları karşılığı
tutar, ilgili bankalarca Maliye Bakanlığı
Merkez Saymanlık hesabına yatırılacak ve bir
taraftan bütçenin (B) işaretli cetveline
özel gelir, diğer taraftan Maliye Bakanlığı
bütçesinde açılacak bir tertibe özel ödenek
olarak kaydedilecektir.
Anayasa’nın
128. maddesinde devletin, kamu iktisadi
teşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişilerinin
genel idare esaslarına göre yürütmekle
yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin
gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin
memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle
yürütüleceği belirtilmiştir.
T.C. Ziraat
Bankası ve Türkiye Halk Bankası, 4603 sayılı
Kanun ile kamu iktisadi teşebbüsü
kurallarına tabi iktisadi devlet teşekkülü
statüsünden çıkarılarak özel hukuk
kurallarına bağlı anonim şirket konumuna
geçirilmişlerdir. Başka bir anlatımla
belirtilen bankaların yürüttüğü hizmetler
yasa ile kamu hizmeti olmaktan
çıkarılmıştır. Bu durumda, statüsü
değiştirilen bankalar tarafından yürütülen
hizmeti, Anayasa’nın 128. maddesinde
belirtilen genel idare esaslarına göre
yapılan asli ve sürekli bir kamu hizmeti ve
burada çalışan personeli de memur
ya da diğer kamu
görevlisi olarak nitelemek olanaklı
değildir. Dolayısıyla özel hukuk kurallarına
göre faaliyet gösteren söz konusu bankaların
personelinin özel hukuk hükümlerine göre
çalıştırılması Anayasa’nın 128. maddesine
aykırılık oluşturmaz.
Anayasa’nın 2.
maddesinde belirtilen “hukuk devleti” insan
haklarına saygılı, bu hakları koruyan,
toplum yaşamında adalete ve eşitliğe uygun
bir hukuk düzeni kuran ve bu düzeni
sürdürmekle kendini yükümlü sayan, bütün
davranışlarında Anayasa’ya ve hukuk
kurallarına uyan, işlem ve eylemleri yargı
denetimine bağlı olan devlettir.
Özel hukuk
hükümlerine göre bankalarda çalışması uygun
görülen personel ile uygun görülmeyen
personelin yönetim kurullarınca
belirlenmesi konusunda yasada herhangi bir
ölçütün bulunmamasının keyfiliğe yol açacağı
ileri sürülmekte ise de, çağdaş bankacılığın
ve uluslararası rekabetin gereklerine uygun
olarak yeniden yapılandırılan bankaların
çalışmalarını etkin, verimli, özerk bir
yapıda sürdürebilmeleri yapılacak personel
seçiminde belirleyici olacaktır. Ayrıca,
hukuk devletinde hukuka aykırı işlemlerin
yargı denetimine bağlı olması da önemli bir
güvencedir.
Yeniden
yapılandırma sürecinde bankaların yönetim
kurullarınca özel hukuk hükümlerine göre
çalıştırılmak üzere kendisine sözleşme
teklif edilen, ancak özel hukuk hükümlerine
göre çalışmayı kabul etmeyen
ya da özel hukuk
hükümlerine göre çalışması uygun görülmeyip
kendileriyle sözleşme imzalanmayan
personelin diğer kamu kurum ve kuruluşlarına
nakillerinde statüleri korunarak hukuksal
güvenceleri sağlanmış olduğundan Anayasa’ya
aykırılıktan söz edilemez.
İptali istenen
fıkranın diğer bölümlerinde, başka
kamu kurum ve
kuruluşlarına nakledilecek personelin aylık
ve özlük hakları karşılığı tutarın hesabı ve
kurumlar arası aktarma yapılması hususlarına
ilişkin kurallar yer almaktadır. Bu bölümler
birinci bent ile doğrudan bağlantılı olan
usuli işlemleri
içermektedir.
Açıklanan
nedenlerle, kamu tüzelkişiliği konumundan
çıkarılıp özel hukuk hükümlerine tabi anonim
şirket statüsüne geçirilmek suretiyle
ekonominin gereklerine uygun olarak yeniden
yapılandırılan
sözkonusu bankaların personelinin
özel hukuk hükümlerine göre çalıştırılması,
bunlarla yapılacak sözleşme ile sözleşme
yapılmayanların başka kurumlara nakli, aylık
ve özlük haklarının düzenlendiği kurallar,
Anayasa’nın 2. ve 128. maddelerine aykırı
değildir. İptal isteminin reddi gerekir.
Konunun
Anayasa’nın 165. maddesiyle ilgisi
görülmediğinden bu yönden inceleme
yapılmamıştır.
2 - Yasa’nın 7.
Maddesinin İncelenmesi
Dava
dilekçesinde, özel yasalarla farklı
alanlarda “bağımsız idarî otorite” olarak
nitelendirilen kurum veya kurulların
tümünün, malî denetiminin genel bir hükümle
aynı hukukî rejime tâbi tutulduğu, özel bir
kanunla, yirmiye yakın olan bu oluşumları
ilgilendiren ortak ve sürekli hüküm
oluşturulmasının tam bir yasama keyfiliği
olduğu, yasama organının, bir kuruma
özerklik veya bağımsızlık tanıdıktan sonra,
bununla bağdaşmayan düzenlemeye
gidemeyeceği, hukuk devletinde bu
otoritelerin denetiminin Başbakanlıkça
oluşturulacak bir komisyona
bırakılamayacağı; kamu kaynağı kullanan ve
kamunun duyarlı olduğu alanlarda hizmet
gören kurumların, idareyle bağımlılık içinde
bulunmayan tarafsız denetim organlarınca
denetlenmesinin gerektiğinin Anayasa’nın
160. ve 165. maddelerinde kurala bağlandığı;
Yasa’nın 7. maddesinin
RTÜK’ü kapsadığında kuşku
bulunmadığı, bu özerk kurulun denetiminin
Başbakanlık tarafından belirlenen komisyon
denetimine tâbi tutulmasının yalnızca
Anayasa’ya aykırı değil, aynı zamanda
tehlikeli olduğu; ayrıca basın ve haber alma
hürriyetine aykırı olduğu, kuralın Devlet
Denetleme Kurulu’nu da kapsadığı
belirtilerek, düzenlemenin Anayasa’nın 2.,
7., 28., 108., 133., 160. ve 165.
maddelerine aykırı olduğu ileri
sürülmüştür.
Yasa’nın 7.
maddesinin birinci fıkrasında, özel
kanunlarla kurulmuş kamu tüzelkişiliğini ve
idarî ve malî özerkliği haiz kurul, üst
kurul ve bunlara bağlı kurumların yıllık
hesaplarının denetiminin Başbakanlık
tarafından belirlenen Başbakanlık Müfettişi,
Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu
Denetçisi ve Maliye Müfettişinden oluşan bir
komisyon tarafından yapılacağı, ikinci
fıkrasında, madde kapsamındaki kurul, üst
kurul ve bunlara bağlı kurumların
faaliyetleriyle ilgili yıllık raporun, her
yılın Mayıs ayı sonuna kadar Bakanlar
Kurulu’na sunulacağı, bu kurul ve
kuruluşların yılda bir defa çalışmaları
hakkında Türkiye Büyük Millet Meclisi Plan
Bütçe Komisyonu’nu bilgilendireceği, üçüncü
ve dördüncü fıkralarında ise, madde
kapsamındaki kurul, üst kurul ve bağlı
kurumların 6245 sayılı Harcırah Kanunu, 1050
sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu ve 832
sayılı Sayıştay Kanunu’na tâbi olmayacağı,
bunların kendi kanunları ile diğer
kanunlardaki bu maddeye aykırı hükümlerin
uygulanmayacağı kurala bağlanmıştır.
Anayasa’nın
160. maddesinde, genel ve katma bütçeli
dairelerin bütün gelir ve giderlerinin
denetimi ile kanunla verilen inceleme,
denetleme ve hükme bağlama işlerinin TBMM
adına Sayıştay’ca yapılması; 165. maddesinde
de sermayesinin yarısından fazlası doğrudan
doğruya veya dolaylı olarak Devlete ait olan
kamu kuruluş ve ortaklıklarının TBMM’nce
denetlenmesi öngörülmüştür. Anayasa’nın 160.
ve 165. maddeleri birlikte
değerlendirildiğinde, hiçbir kamu kurum ve
kuruluşunun gelir, gider ve mallarına
ilişkin denetimin bu kapsam dışında
kalmadığı görülmektedir. Böylece,
parlamento denetiminin dışında herhangi bir
yol ve yöntem kabûl edilmemiş, bu genel
kurala aykırı bir uygulama yapılmasına
kesinlikle izin verilmemiştir.
Öte yandan,
Anayasa’nın 160. maddesinde Sayıştay’ın
genel ve katma bütçeli idareler dışında
kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve
hükme bağlama işlerini de yapmakla görevli
olduğuna ilişkin kural, tüm kamu kurum ve
kuruluşlarının denetimlerinin parlamentoca
yapılmasını öngören ilke karşısında
kurumlardan bir kısmının kanunla Türkiye
Büyük Millet Meclisi denetimi dışına
çıkartılabileceği şeklinde yorumlanamaz.
Buna göre, dava konusu 7. maddede belirtilen
özel yasalarla kurulmuş kamu tüzelkişiliği
ile idari ve mali özerkliği haiz kurul, üst
kurul ve bunlara bağlı kurumların,
Anayasa’nın 160. maddesi uyarınca
denetlenmesi gereken kamu kurum ve
kuruluşları arasında bulunduğu açıktır.
İptali istenen kuralda belirtilen kurul, üst
kurul ve bunlara bağlı kurumların hangileri
olduğu açıkça sayılmamış ise de Türk İdare
sistemi içinde yer alan bu tür kurul ve
kurumlar, Anayasa’nın 165. maddesinde
belirtilen sermayesinin yarısından fazlası
doğrudan doğruya ya
da dolaylı olarak bir amacı gerçekleştirmek
üzere Devlete ait olan kamu kuruluş ve
ortaklıkları kapsamında
değerlendirilemeyeceğinden, bunların
Anayasa’nın 165. maddesine göre denetlenmesi
de mümkün değildir.
Belirtilen
kurul, üst kurul ve bunlara bağlı kurumlara
görevlerini kamu yararının gerektirdiği en
iyi biçimde gerçekleştirmelerini sağlamak
amacıyla idari ve mali yönden özerklik
verilmesi TBMM denetimi dışında kalmalarını
gerektirmez. Geliri bütçeden sağlanan bütçe
içi ya da bütçe
dışı kamu kaynaklarından oluşan,
tüzelkişiliğe sahip ve bir kamu hizmeti
yapmak üzere kurulan tüm kamu kuruluşlarının
Meclis’ce
denetlenmesi parlamenter sistemin en
belirgin özelliklerinden biridir. Ayrıca,
bunların idari ve mali özerklikleri
konusunda anayasal bir zorunluluk olmamasına
karşın, yasakoyucunun
öngördüğü özerkliğin yürütme organınca
oluşturulacak bir komisyon tarafından
yapılacak denetimle sağlanamayacağı da
kuşkusuzdur.
Bu durumda,
iptali istenen 7. maddenin birinci, üçüncü
ve dördüncü fıkraları ile özel yasalarla
kurulmuş kamu tüzelkişiliğini ve idari ve
mali özerkliği haiz kurul, üst kurul ve
bunlara bağlı kurumların yıllık hesaplarının
denetiminin Başbakanlık tarafından
belirlenen Başbakanlık müfettişi,
Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu
denetçisi ve Maliye müfettişinden oluşan bir
komisyona verilmesi ve böylece bunların
TBMM denetimi dışına çıkarılması, Harcırah
Kanunu, Muhasebe-i Umumiye Kanunu ve
Sayıştay Kanunu’na tabi olmaması Anayasa’nın
belirtilen maddelerine aykırılık oluşturur.
Ayrıca,
Anayasa’nın 108. maddesinde, “İdarenin
hukuka uygunluğunun, düzenli ve verimli
şekilde yürütülmesinin ve geliştirilmesinin
sağlanması amacıyla, Cumhurbaşkanlığına
bağlı olarak kurulan Devlet Denetleme
Kurulu, Cumhurbaşkanının isteği üzerine, tüm
kamu kurum ve kuruluşlarında ve
sermayesinin fazlasına bu kurum ve
kuruluşların katıldığı her türlü kuruluşta,
kamu kurumu niteliğinde olan meslek
kuruluşlarında, her düzeydeki işçi ve
işveren meslek kuruluşlarında, kamuya
yararlı derneklerle vakıflarda, her türlü
inceleme, araştırma ve denetlemeleri yapar.
Silahlı
Kuvvetler ve yargı organları Devlet
Denetleme Kurulunun görev alanı dışındadır.”
denilmektedir.
2443 sayılı
Devlet Denetleme Kurulu Kurulması Hakkında
Kanun’n 2.
maddesinde de Anayasa’nın 108. maddesindeki
kurala koşut olarak Devlet Denetleme
Kurulu’nun görev ve yetki alanı
belirlenmiştir.
Özel yasalarla
kurulan ve kamu tüzelkişiliğine sahip, idarî
ve malî yönden özerk kurul, üst kurul ve
bunlara bağlı kurumlar Devlet Denetleme
Kurulu’nun görev ve yetki alanına
girmektedir. Yasa’nın 7. maddesinin son
fıkrasında yer alan “bu madde kapsamındaki
kurul, üst kurul ve bunlara bağlı kurumların
kanunlarındaki ve diğer kanunlardaki bu
maddeye aykırı hükümler uygulanmaz”
şeklindeki düzenleme ile bu kurum veya
kurullar Devlet Denetleme Kurulu’nun denetim
alanından çıkarılmış olmaktadır. Bu nedenle,
kuralın son fıkrası Anayasa’nın 108.
maddesine de aykırıdır.
Maddenin ikinci
fıkrasına göre, kurul, üst kurul ve bunlara
bağlı kurumların faaliyetlerine ilişkin
yıllık raporun, her yılın Mayıs ayı sonuna
kadar Bakanlar Kurulu’na sunulması ve
bunların çalışmaları hakkında yılda bir defa
Türkiye Büyük Millet Meclisi Plan ve Bütçe
Komisyonu’nu bilgilendirmelerinin
Anayasa’nın öngördüğü denetimle ilgisi
bulunmamakta ise de, bu tür
bilgilendirmelere anayasal bir engel de
yoktur.
Açıklanan
nedenlerle, 7. maddenin birinci, üçüncü ve
dördüncü fıkraları Anayasa’nın 2., 160.,
165. ve 108. maddelerine aykırıdır. İptali
gerekir. İkinci fıkrasına ilişkin iptal
isteminin ise reddi gerekir.
Kuralın,
Anayasa’nın 28. ve 133. maddeleriyle ilgisi
görülmemiştir.
3 - Yasa’nın Geçici 1.
Maddesinin İkinci ve Üçüncü Fıkralarının
İncelenmesi
Dava dilekçesinde,
kamu bankalarının yönetim, denetim ve
tasfiye kurulları üyelerinin, sorumluluk,
ceza ve idare hukuku bakımından özel hukuk
hükümlerine tâbi tutulmasının üyelere kısmi
sorumsuzluk ve imtiyaz getirdiği, bu
üyelerin kamusal alanla ilgili aslî ve
sürekli görevler yürüttüğü, bankalardaki
kamu payı %50’nin altına düşünceye kadar bu
üyelerin memur olduğu, bu düzenlemenin
eşitsizlik, kayırma ve imtiyaz yarattığı, bu
kural nedeniyle üyelerin rüşvet gibi bazı
suçlardan dolayı yargılanamayacakları,
yasama organının suçluların serbest kalacağı
bir düzenlemeye gidemeyeceği, yasanın
yürürlüğünden önceki tarihlerde bu
bankalarda işlenmiş olan suçların ortadan
kaldırıldığı veya niteliğinin değiştiği,
lehe olan ceza normlarının geriye
yürütülerek uygulanacak olması nedeniyle
yasanın yürürlük öncesi suçlar bakımından af
etkisi doğuracağı, Anayasa’nın 87. maddesine
göre ise affın TBMM’nin üye tam sayısının
beşte üç çoğunluğunun kararı ile yerine
getirilmesi gerektiği belirtilerek kuralın,
Anayasa’nın 2., 9., 10., 87., 128. ve 138.
maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Kanun’un Geçici 1.
maddesinin ikinci fıkrasında, kapsamdaki
bankaların yönetim, denetim ve tasfiye
kurulu üyelerinin bu kanun ve 4603 sayılı
Kanun hükümleri çerçevesinde yaptıkları
işlemlerden dolayı hukukî
sorumluluklarının, bankacılık sektöründe
faaliyette bulunan özel bankaların yönetim,
denetim ve tasfiye
kurullarına
uygulanan
özel hukuk
hükümlerine ve mevzuata tâbi olacakları,
üçüncü fıkrasında ise, Türkiye Cumhuriyeti
Ziraat Bankası Anonim Şirketi, Türkiye Halk
Bankası Anonim Şirketi ve Türkiye Emlâk
Bankası Anonim Şirketi Yönetim, Denetim ve
Tasfiye Kurulu üyelerinin ceza ve idare
hukuku bakımından memur sayılmayacağı
öngörülmektedir.
4743 sayılı
Kanun’un 6. maddesinin (A) bendi ile değişik
4603 sayılı Kanun’un Geçici 1. maddesinin
(3) numaralı fıkrasının iptali isteminin
reddine ilişkin gerekçe, Geçici 1. maddenin
ikinci ve üçüncü fıkraları için de
geçerlidir. Ayrıca, yapılan düzenleme ilgili
bankaların statülerinin değiştirilerek özel
hukuk hükümlerine bağlı tutulmasına ilişkin
olup, af niteliği taşımamaktadır.
Bu nedenle
iptal isteminin reddi gerekir.
Kuralın,
Anayasa’nın 9., 10., 87. ve 138.
maddeleriyle ilgisi görülmemiştir.
V - İPTALİN DİĞER
KURALLARA ETKİSİ
2949 sayılı
Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama
Usulleri Hakkında Kanun’un 29. maddesinin
ikinci fıkrasında, yasanın belirli
kurallarının iptali, diğer kurallarının veya
tümünün uygulanmaması sonucunu doğuruyorsa,
bunların da Anayasa Mahkemesi’nce iptaline
karar verilebileceği öngörülmektedir.
4743 sayılı
Kanun’un 7. maddesinin birinci, üçüncü ve
dördüncü fıkralarının iptali nedeniyle
uygulanma olanağı kalmayan ikinci fıkrasının
da iptali gerekir.
VI - YÜRÜRLÜĞÜN
DURDURULMASI İSTEMİ
30.1.2002
günlü, 4743 sayılı “Malî Sektöre Olan
Borçların Yeniden Yapılandırılması ve Bazı
Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında
Kanun”un dava konusu kurallarının
yürürlüğünün durdurulması isteminin reddine
25.6.2002 gününde oybirliğiyle karar
verilmiştir.
VII - SONUÇ
30.1.2002
günlü, 4743 sayılı “Malî Sektöre Olan
Borçların Yeniden Yapılandırılması ve Bazı
Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında
Kanun”un:
A- 6.
maddesinin (A) bendi ile değiştirilen
15.11.2000 günlü, 4603 sayılı, Türkiye
Cumhuriyeti Ziraat Bankası, Türkiye Halk
Bankası Anonim Şirketi ve Türkiye Emlak
Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanun’un
geçici 1. maddesinin (3) sayılı fıkrasının
Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal
isteminin REDDİNE,
B- 7.
maddesinin;
1- Birinci,
üçüncü ve dördüncü fıkralarının Anayasa’ya
aykırı olduğuna ve İPTALİNE,
2- İkinci
fıkrasının Anayasa’ya aykırı olmadığına ve
iptali isteminin REDDİNE,
C- Geçici 1.
maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarının
Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal
isteminin REDDİNE,
D- 7.
maddesinin, birinci, üçüncü ve dördüncü
fıkralarının iptali nedeniyle uygulanma
olanağı kalmayan ikinci fıkrasının da 2949
sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve
Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 29.
maddesinin ikinci fıkrası gereğince
İPTALİNE,
E- İptal
edilen 7. maddesinin doğuracağı hukuksal
boşluk kamu yararını ihlal edici nitelikte
görüldüğünden, Anayasa’nın 153. maddesinin
üçüncü fıkrasıyla 2949 sayılı Yasa’nın 53.
maddesinin dördüncü ve beşinci fıkraları
gereğince İPTAL HÜKMÜNÜN, KARARIN RESMİ
GAZETE’DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK ALTI
AY SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE,
25.6.2002 gününde OYBİRLİĞİYLE karar
verildi.
|
Başkan
Mustafa BUMİN |
Başkanvekili
Haşim
KILIÇ |
Üye
Samia
AKBULUT |
|
Üye
Yalçın ACARGÜN |
Üye
Sacit
ADALI |
Üye
Nurettin TURAN |
|
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU |
Üye
Ertuğrul ERSOY |
Üye
Tülay TUĞCU |
|
Üye
Ahmet AKYALÇIN
|
Üye
Enis TUNGA |
|
