ANAYASA MAHKEMESİ
KARARI
Anayasa Mahkemesi Başkanlığından:
Esas Sayısı
: 2005/143
Karar Sayısı :
2005/99
Karar Günü :
19.12.2005
İPTAL DAVASINI AÇAN :
Cumhurbaşkanı Ahmet Necdet SEZER
İPTAL DAVASININ KONUSU
:
10.11.2005
günlü, 5429 sayılı “Türkiye İstatistik
Kanunu”nun 45. maddesinin ikinci fıkrası ile
56. maddesinin birinci fıkrasının,
Anayasa’nın 2., 7., 8., 104., 105. ve 128.
maddelerine aykırılığı savıyla iptallerine
ve yürürlüklerinin durdurulmasına karar
verilmesi istemidir.
I - İPTAL VE
YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMLERİNİN
GEREKÇESİ
İptal ve
yürürlüğün durdurulması istemlerini içeren
18.11.2005 günlü dava dilekçesinin gerekçe
bölümü şöyledir:
“1- 5429 sayılı Türkiye İstatistik
Yasası’nın 45. maddesinin birinci ve ikinci
fıkralarında,
“Başkanlıkta; Başkan, Başkan Yardımcısı, I.
Hukuk Müşaviri, Daire Başkanı, İstatistik
Müşaviri, Hukuk Müşaviri, Bölge Müdürü,
Türkiye İstatistik Kurumu Uzmanı, Türkiye
İstatistik Kurumu Uzman Yardımcısı,
İstatistikçi, Matematikçi, Mühendis ile dört
yıllık yüksek öğrenim görmüş olmak kaydıyla
Programcı kadrolarına atananlar, kadroları
karşılık gösterilmek suretiyle, 657 sayılı
Devlet Memurları Kanunu ve diğer kanunların
sözleşmeli personel çalıştırılması
hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın
sözleşmeli çalıştırılabilir.
Bu suretle çalıştırılacakların sözleşme usûl
ve esasları ile ücret miktarı ve her çeşit
ödemeleri Bakanlar Kurulunca tespit edilir.”
düzenlemesine yer verilmiştir.
Düzenlemede, Türkiye İstatistik Kurumu
Başkanlığında üst düzey kamu görevlileri ile
Türkiye İstatistik Kurumu uzmanı, uzman
yardımcısı, istatistikçi, matematikçi,
mühendis ve programcı kadrolarına
atananların,
- Kadroları karşılık gösterilerek sözleşmeli
çalıştırılmalarına olanak sağlanmakta,
- Bunların sözleşme yöntem ve ilkeleri ile
ücret tutarları ve her tür ödemelerinin
Bakanlar Kurulu’nca saptanacağı
belirtilmektedir.
Böylece, maddede yazılı kamu görevlilerinin
sözleşme ile çalıştırılmaları olanaklı
kılınmakta ve sözleşmeli statünün
belirlenmesi yetkisi, yasada herhangi bir
düzenleme yapılmadan Bakanlar Kurulu’na
verilmektedir.
Anayasa’nın 128. maddesinde,
- Devlet’in, kamu iktisadi teşebbüslerinin
ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare
esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları
kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve
sürekli görevlerin, memurlar ve diğer kamu
görevlileri eliyle görüleceği,
- Memurların ve diğer kamu görevlilerinin
nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri,
hakları ve yükümlülükleri, aylık ve
ödenekleri ile diğer özlük işlerinin yasayla
düzenleneceği,
kurala bağlanmıştır.
Yasa’nın 16. maddesinin ikinci fıkrası ile
57. maddesinin üçüncü fıkrasına göre,
Türkiye İstatistik Kurumu, Başbakanlığa
bağlı, merkezi idare bütçesine dahil bir
kamu kuruluşudur.
27.09.1984 günlü, 3046 sayılı Bakanlıkların
Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Yasa’nın
10. maddesinde, “bağlı kuruluşların”,
bakanlığın hizmet ve görev alanına giren ana
hizmetleri yürütmek üzere, bakanlığa bağlı
olarak özel yasayla kurulan, genel bütçe
içinde ayrı bütçeli, katma
ya da özel
bütçeli kuruluşlar olduğu belirtilmiştir.
Devlet tüzelkişiliği ve merkezi idare
bütçesi içinde oluşturulan Türkiye
İstatistik Kurumu’nun genel idare esaslarına
göre bir kamu hizmeti yürüttüğü açıktır.
Yasa’nın 23, 24, 45, 46 ve 57. maddelerinin
birlikte değerlendirilmesinden de, Kurum
personelinin 657 sayılı Yasa’ya bağlı
memurlar ile sözleşmeli personelden oluştuğu
görülmektedir.
Buna göre, Türkiye İstatistik Kurumu’nun her
iki statüdeki personelinin asli ve sürekli
kamu hizmeti yürüttüklerinde kuşku
bulunmamaktadır. Bu nedenle, Kurum’un
sözleşmeli personel statüsünün yasayla
oluşturulması anayasal zorunluluktur.
Oysa, 5429 sayılı Türkiye İstatistik
Yasası’nın 45. maddesinin ikinci fıkrasında,
sözleşmeli personelin sözleşme yöntem ve
ilkeleri ile ücret ve her türlü ödemelerinin
Bakanlar Kurulu’nca belirleneceği
öngörülmüştür.
Anayasa’da erkler ayrılığı ilkesi kabul
edilmiş; 7. maddesinde, yasama yetkisinin
Türk Ulusu adına Türkiye Büyük Millet
Meclisi’nin olduğu, bu yetkinin
devredilemeyeceği belirtilmiş; 6. maddesinde
de, hiçbir organın kaynağını Anayasa’dan
almayan bir Devlet yetkisi kullanamayacağı
kurala bağlanmıştır.
Bu kurallar uyarınca, Anayasa’da yasayla
düzenlenmesi öngörülen bir konunun
yönetmeliğe bırakılması olanaksızdır. Bu
durumun yasada belirtilmiş olması da sonuca
etkili değildir.
Anayasa Mahkemesi kararlarında da
vurgulandığı gibi, yasama organınca
yürütmeye düzenleme yetkisi verilirken,
bunun bir “yetki devri” niteliğinde olmaması
için, konunun temel ilkelerinin yasada
düzenlenmesi, çerçevenin belirlenmesi ve
yürütmeye, teknik ayrıntıların
düzenlenebilmesi için sınırları belli bir
yetki alanı tanınması gerekmektedir.
Yasa’nın 45. maddesinde ise, hiçbir temel
ilke konulmadan, çerçeve çizilmeden,
sözleşmeli personel statüsüyle ilgili tüm
düzenlemeler için Bakanlar Kurulu
yetkilendirilmiştir.
09.12.1994 günlü, 4059 sayılı “Hazine
Müsteşarlığı İle Dış Ticaret Müsteşarlığı
Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun”un 7.
maddesinin (e) bendinde, 5429 sayılı Yasa’da
olduğu gibi, kadro karşılık gösterilerek 657
sayılı Devlet Memurları Yasası ve diğer
yasaların sözleşmeli personele ilişkin
kurallarına bağlı olmaksızın kimi görevlerde
sözleşmeli personel çalıştırılmasına olanak
sağlanmış; sözleşme yöntem ve ilkeleri ile
ücret tutarı ve her tür ödemelerin
saptanması konularında Bakanlar Kurulu
yetkili kılınmıştır.
Sözleşmeli personel konusunda Bakanlar
Kurulu’na geniş yetki tanıyan
sözkonusu kural,
Anayasa Mahkemesi’nin 13.12.1995 günlü, E.
1995/11, K.1995/63 sayılı kararıyla,
Anayasa’nın 2. maddesindeki hukuk devleti
ilkesine, 7. maddesindeki yasama yetkisinin
devredilemeyeceğine ilişkin kurala ve 128.
maddesindeki “yasa ile düzenleme” yöntemine
aykırı bulunarak iptal edilmiştir.
Bu nedenlerle, Yasa’nın 45. maddesinin
ikinci fıkrası, Anayasa’nın 2, 7 ve 128.
maddelerine aykırı düşmektedir.
2 - 5429 sayılı Yasa’nın “Atama” başlıklı
56. maddesinin birinci fıkrasında,
“Başkanlıkta, Birinci Hukuk Müşaviri hariç
olmak üzere tüm atamalar Başkan tarafından
yapılır.”
düzenlemesine yer verilmiştir.
Yasa’nın 23. maddesinin ikinci fıkrasında,
Türkiye İstatistik Kurumu Başkanı’nın
Bakanlar Kurulu kararı ile atanacağı
belirtildikten sonra, 56. maddesinin birinci
fıkrasında, Birinci Hukuk Müşaviri dışında
tüm atamaların Başkan’ca yapılacağı
öngörülmektedir.
Buna göre, Başkan ve Birinci Hukuk Müşaviri
dışında tüm üst düzey yöneticileri atama
yetkisi Kurum Başkanı’na verilmiş
olmaktadır.
Yasa’nın 57. maddesinin (d) bendinde, 657
sayılı Devlet Memurları Yasası’na ekli,
- (I) sayılı Ek Gösterge Cetveli’nin
“I-Genel İdare Hizmetleri Sınıfı” bölümünün
(e) alt bölümüne, “Türkiye İstatistik Kurumu
Başkan Yardımcıları”,
- (II) sayılı Ek Gösterge Cetveli’nin “2-
Yargı Kuruluşları, Bağlı ve İlgili
Kuruluşlar ile Yüksek Öğretim
Kuruluşlarında” bölümüne de, “Türkiye
İstatistik Kurumu Daire Başkanı” ve “Türkiye
İstatistik Kurumu Bölge Müdürü”,
unvanları eklenmiştir.
Böylece, Türkiye İstatistik Kurumu başkan
yardımcılarına 5300; daire başkanları ile
bölge müdürlerine de 3600 ek gösterge
verilmesi olanağı yaratılmıştır.
Bu düzenlemeler, Türkiye İstatistik Kurumu
başkan yardımcıları, daire başkanları ve
bölge müdürlerinin, bürokratik hiyerarşide
genel müdür yardımcısı ve üstü düzeyde
düşünüldüğünü göstermektedir.
23.04.1981 günlü, 2451 sayılı “Bakanlıklar
ve Bağlı Kuruluşlarda Atama Usulüne İlişkin
Kanun’un 2. maddesi ve bu Yasa’ya ekli (2)
sayılı cetvelde, genel müdür yardımcıları ve
daha üst düzey yöneticilerin atamalarının
ortak kararname ile yapılacağı kurala
bağlanmıştır.
Yasa’nın yukarıda açıklanan kurallarında,
Türkiye İstatistik Kurumu Başkanlığı ile
diğer kamu kurum ve kuruluşları arasında üst
düzey görevlilerin atama yöntemi yönünden
farklılık yaratılarak, Cumhurbaşkanı’nın
imzasını gerektirmeyen bir yöntem
öngörülmektedir.
a - Çağdaş demokrasilerde, parlamenter
sistem ve bu sistemi yaşama geçirecek erkler
ayrılığı ilkesi kabul edilmiş; yürütmenin
iktidar gücü, yasama ve yargı denetimi ile
dengelenmeye çalışılmıştır.
Parlamenter demokratik sistemin ve erkler
ayrılığının benimsendiği Anayasamızda da,
bağsız koşulsuz Ulus’un olan egemenliği,
yasama, yürütme ve yargı alanlarında Ulus
adına kullanacak organlar belirtilmiş;
yasama ve yargının yürütme organı üzerindeki
denetim yetkisi ve bu yetkinin kullanılma
biçim ve sınırları çeşitli maddelerde kurala
bağlanmıştır.
İktidar gücünün çoğunluk egemenliğine
dönüşmesinin parlamenter demokratik sistemi
zedeleyeceğini öngören anayasa koyucu,
bununla yetinmemiş, Devlet’in başı olan
Cumhurbaşkanı’na bir denetim, dengeyi ve
uyumu sağlama görev ve yetkisi vermiştir.
Nitekim, Anayasa’nın,
- 8. maddesinde, yürütme yetki ve
görevinin, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar
Kurulu’nca kullanılıp yerine getirileceği,
- 104. maddesinde, Cumhurbaşkanı’nın,
- Anayasa’nın uygulanmasını, Devlet
organlarının düzenli ve uyumlu çalışmasını
gözeteceği,
- Başbakan ve bakanları atayacağı,
- Gerekli gördüğü durumlarda Bakanlar
Kurulu’na başkanlık edeceği
ya da Bakanlar
Kurulu’nu başkanlığı altında toplantıya
çağıracağı,
Kararnameleri imzalayacağı,
- 105. maddesinde, Cumhurbaşkanı’nın
tek başına yapacağı işlemler dışındaki
tüm kararlarının Başbakan ve ilgili
bakanlarca imzalanacağı,
belirtilmiştir.
Bu kurallar, Cumhurbaşkanı’nın, aynı zamanda
yürütmenin de başı olduğunu, kararnameleri
imzalama yolu ile iktidar gücünü
denetleyerek, bu güç ile kamu
politikalarının oluşması ve uygulanmasında
görev alan üst düzey kamu görevlileri
arasındaki dengeyi sağlaması gerektiğini
göstermektedir.
Cumhurbaşkanı’nın bu denetim ve dengeleme
görev ve yetkisi, bir siyasal partinin tek
başına iktidar olduğu ve yasama organında
çoğunluğu elde bulundurduğu dönemlerde, çok
daha gerekli olmaktadır. Çünkü, bu
dönemlerde, özellikle üst düzey kamu
görevlileri siyasal güce karşı çok daha
korunmasız kalmaktadır.
b - Anayasa’nın 8. maddesinde, yürütme
yetkisi ve görevinin, Cumhurbaşkanı ve
Bakanlar Kurulu’nca kullanılıp yerine
getirileceği belirtilirken, yürütme
işlemlerinin hukuksal geçerlilik
kazanabilmesi için her iki tarafın
katılmasıyla ortaklaşa yapılması gereği
ortaya konulmuştur.
Yine, Anayasa’nın 105. maddesinde,
Cumhurbaşkanının, Anayasa ve diğer yasalarda
tek başına yapabileceği belirtilen işlemler
dışındaki tüm kararlarının Başbakan ve
ilgili bakanlarca da imzalanacağı kurala
bağlanmıştır. Bu kural, tüm kararlar
bağlamında atama kararlarının da
Cumhurbaşkanı’nca imzalanması gerektiğini
göstermesi yönünden önemlidir. Anayasa’nın
104. maddesinde, Cumhurbaşkanı’na
kararnameleri imzalama görev ve yetkisi
verilmiş olması da bu yargıyı
pekiştirmektedir.
Anayasamızda Cumhurbaşkanı’na kararnameleri
imzalama yetkisinin verilmesi üç önemli
gerekçeye dayanmaktadır. Bunların birincisi,
Cumhurbaşkanı’nın yansızlığı nedeniyle,
kararnamelerin, kamu yararına ve kamu
hizmetinin gereklerine uygun olmasının ve
olumsuz siyasal emellere hizmet etmemesinin
sağlanması; ikincisi, Cumhurbaşkanı’na,
yürütme alanında Hükümet’e öneri ve
uyarılarda bulunma yetkisini kullanabilmesi
için olanak yaratılması; üçüncüsü de,
Cumhurbaşkanı’nın Devlet’in ve yürütmenin
başı olması ve Devlet organlarının düzenli
çalışmasını gözetme görev ve yetkisiyle
donatılmış bulunmasıdır.
Bu anayasal kurallar karşısında, birer
yönetsel işlem olduğunda kuşku bulunmayan
atama işlemlerinden, kurumların karar ve
uygulama düzeneklerinde önemli işlev gören
üst düzey kamu görevlilerine ilişkin
olanlarının, hukuksal geçerlilik
kazanabilmesi için Cumhurbaşkanı’nca da
imzalanması anayasal zorunluluktur.
c - Öte yandan, kamu kurum ve kuruluşları ve
dolayısıyla bu kurum ve kuruluşların üst
düzey görevlileri, siyasal iktidarın
uzmanlık ve hizmet alanındaki deneyim
eksikliğini gidermek ve kendi alanında
siyasal iktidara yardımcı olmak, değişen
iktidarlardan kamu hizmetlerinin
etkilenmemesini ve sürekliliğini sağlamakla
yükümlüdürler.
Kamu hizmetinin sürekliliği ile kamu
görevlilerinin güvencesi arasındaki yakın
ilişki, kamu politikalarının oluşmasında
karar verme ve bu kararları uygulama
konumunda olan üst düzey kamu görevlilerinin
atama güvencesinde kamu yararı bulunduğunu
göstermektedir.
Devlet organlarının düzenli çalışması,
yönetimde istikrarın sağlanmasıyla
olanaklıdır. Yönetimde istikrar ise, kamu
hizmetinin değişken öğesi olan iktidardaki
siyasal partilerle değil, kamu hizmetinin
değişmez öğesi olan kamu görevlilerine
sağlanacak “görev güvence”siyle
gerçekleştirilebilecektir.
Cumhurbaşkanı’nın, kamu hizmetlerinde
sürekliliği ve istikrarı sağlayan üst düzey
görevlilerin atamalarında imzasının
bulunması, kimi haksız işlemlerin, siyasal
nitelikli atamaların önlenmesi ve
dolayısıyla kamu yararı ve kamu hizmetinin
gerekleri yönünden de gereklidir.
Anayasamıza göre, yürütmenin iki kanadından
birini oluşturan Cumhurbaşkanı, “yansız”
niteliğiyle, siyasal nitelikli Hükümet’e
karşı kamu görevlisinin güvencesini
oluşturmaktadır. Bu güvence, atama
kararnamelerinin Cumhurbaşkanı’nca
imzalanmasıyla yaşama geçirilmektedir.
Nitekim, bu gerekçeler
gözönünde bulundurularak, 2451 sayılı
Yasa’da, müsteşar ve yardımcıları, genel
müdür ve yardımcıları, bakanlık müşavirleri,
birinci hukuk müşavirleri, bakanlık daire
başkanları, il idare şube başkanları, bölge
müdürleri ve başmüdürler gibi üst düzey
görevlilerin atanmaları, görevden alınmaları
ya da
nakillerinin ortak kararnameyle yapılması
kurala bağlanmıştır.
d - Adalet Bakanlığında genel müdürlük daire
başkanı ve daha üst kamu görevlerine
yapılacak atamalarda ortak kararname yerine
“Bakan’ın önerisi ve
Başbakan’nın onayı” yöntemini getiren
25.06.1992 günlü, 3825 sayılı Yasa ile
ilgili Anayasa Mahkemesi’nin 27.04.1993
günlü, E. 1992/37, K. 1993/18 sayılı
kararında,
“Parlamenter hükümet sistemi benimsenen
Anayasa’ya göre, Cumhurbaşkanı’nın
yürütmenin başı olarak karşı-imza kuralı
gereği imzalayacağı kararnameler 104. madde
uyarınca yürütme alanına ilişkin görev ve
yetkileri ile sınırlı anlaşılmak gerekir.”
denilerek, yürütmenin başı olan
Cumhurbaşkanı’nın atama kararnamelerini,
güvence niteliğinde, “karşı-imza” kuramı
uyarınca imzalaması gerektiği kabul
edilmiştir.
Yüksek Mahkeme’nin aynı kararında;
“Anayasa’nın 104. maddesinde Devletin başı
olduğu ve Türk Milletinin birliğini temsil
ettiği belirtilen Cumhurbaşkanı, 8. maddeye
göre de yürütme yetki ve görevini Bakanlar
Kurulu ile birlikte kullanır ve yerine
getirir.
Devletin başı olan Cumhurbaşkanı Anayasa’da
yürütme organı içinde kabul edilmiş ve aynı
zamanda yürütmenin de başı sayılmıştır.
Anayasa’nın 8. maddesinde denilerek yürütme
işlemlerinin hukuksal geçerliliği için her
ikisinin de katılmalarıyla ortaklaşa
yapılması gereği çok açık bir biçimde ortaya
konulmaktadır.
...
Başbakan ve tüm bakanların imzaladıkları
‘Bakanlar Kurulu Kararnamesi’ ile yalnızca
Başbakan ve ilgili Bakanın imzasını taşıyan
‘müşterek kararname’nin de geçerlik
kazanabilmesi için Cumhurbaşkanı tarafından
imzalanması anayasal bir zorunluluktur.
...
Geleneklere dayalı bir kurallar ve kurumlar
düzeni olan parlamenter sistemde önemli
devlet işlemlerinin tümü devlet başkanının
imzasıyla tamamlanır.
...
Bakanlık üst düzey görevlerine getirilecek
bu yüksek memurlara ilişkin atama
işlemlerinin, Anayasa’da benimsenen
parlamenter sistem gereği yürütme organını
oluşturan Adalet Bakanı ve Başbakan ile
tarafsız Cumhurbaşkanı’nın onayına
sunulması, Anayasa’nın 8., 104. ve 105.
maddeleri yönünden bir zorunluluktur.
...
Bakanın yanında, onun uzmanlık ve hizmet
alanındaki deneyim eksikliğini gidermek, bu
alanlarda bakana yardım etmek ve değişme
olasılığı fazla olan Bakanların
değişmesinden kamu hizmetinin
etkilenmemesini sağlamak üzere bulundurulan;
memur statüsü içinde ve hizmet kadrosunda en
yüksek dereceye yükselmiş böylece teknik
deneyim sahibi ve uzman kimseler olan
müsteşarlık, müsteşar yardımcılıkları,
Teftiş Kurulu Başkanlığı ve diğer sayılan
üst düzey görevlere aynı yöntemle atama
yapılabilmesi (Bakan’ın önerisi üzerine
Başbakan onayı ile), Anayasa’da benimsenen
sistemle bağdaşmamaktadır.
...
Cumhurbaşkanı’nı böylesine yetkilerle
donatıp güçlendiren, parlamenter hükümet
sistemini bütün gerekleriyle uygulamaya
koyan, yürütme yetki ve görevinin
Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu’nca yerine
getirileceğini belirten bu kurallar
karşısında, kimi atamalarda
Cumhurbaşkanı’nın imzasına gerek görmemek,
Anayasa’nın 8. maddesine aykırılık
oluşturur.”
gerekçelerine yer verilerek, Adalet
Bakanlığı’nda genel müdürlük daire
başkanlığı, müstakil daire başkanlığı, genel
müdür yardımcılığı, genel müdürlük, müsteşar
yardımcılığı ve müsteşarlık görevlerine
yapılacak atamaların Başbakan’ın onayı ile
sonlandırılmasına ilişkin yasa kuralı iptal
edilmiştir.
Bu nedenlerle, 5429 sayılı Yasa’nın 56.
maddesinin birinci fıkrası, Anayasa’yla
kabul edilen parlamenter demokratik
sistemle, Anayasa’nın 8, 104, 105 ve 128.
maddeleriyle bağdaşmamaktadır.
SONUÇ
1 - Yukarıda açıklanan gerekçelerle,
10.11.2005 günlü, 5429 sayılı “Türkiye
İstatistik Kanunu’nun 45. maddesinin
ikinci fıkrası ile 56. maddesinin birinci
fıkrasının, Anayasa’nın 2, 7, 8, 104, 105 ve
128. maddelerine aykırı olmaları nedeniyle
iptallerine,
2 - Uygulanması durumunda doğacak
giderilmesi güç ya
da olanaksız hukuksal sonuçlar
gözönünde
bulundurularak, söz konusu fıkraların
yürürlüklerinin durdurulmasına,
karar verilmesini arz ederim.”
II - YASA METİNLERİ
A - İptali İstenen
Yasa Kuralları
10.11.2005
günlü, 5429 sayılı Yasa’nın iptali istenen
kuralları da içeren 45. ve 56. maddeleri
şöyledir:
1 - “MADDE 45.-
Başkanlıkta; Başkan, Başkan Yardımcısı, I.
Hukuk Müşaviri, Daire Başkanı, İstatistik
Müşaviri, Hukuk Müşaviri, Bölge Müdürü,
Türkiye İstatistik Kurumu Uzmanı, Türkiye
İstatistik Kurumu Uzman Yardımcısı,
İstatistikçi, Matematikçi, Mühendis ile dört
yıllık yüksek öğrenim görmüş olmak kaydıyla
Programcı kadrolarına atananlar, kadroları
karşılık gösterilmek suretiyle, 657 sayılı
Devlet Memurları Kanunu ve diğer kanunların
sözleşmeli personel çalıştırılması
hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın
sözleşmeli çalıştırılabilir.
Bu suretle
çalıştırılacakların sözleşme usûl ve
esasları ile ücret miktarı ve her çeşit
ödemeleri Bakanlar Kurulunca tespit edilir.
Özel uzmanlık
gerektiren hizmetlerde sözleşmeli olarak
yabancı uzman çalıştırılabilir. Bu şekilde
çalıştırılacak olan yabancı uzmanlara
yapılacak ödemeler ile çalışma usûl ve
esasları Bakanlar Kurulu tarafından
belirlenir.
Başkanlık
merkez ve taşra teşkilâtı kadrolarında
çalışan (kadro karşılığı çalışan sözleşmeli
personel dâhil) memurlara 10.10.1984 tarihli
ve 3056 sayılı Kanunun 31 inci maddesinde
yer alan fazla çalışma ücreti aynı esas ve
usûllere göre ödenir.”
2 - “MADDE 56.-
Başkanlıkta, Birinci Hukuk Müşaviri hariç
olmak üzere tüm atamalar Başkan tarafından
yapılır.
Başkanlıkta;
Daire Başkanı ve Bölge Müdürü kadrolarına
yapılacak atamalarda, 657 sayılı Devlet
Memurları Kanununda öngörülen genel şartlara
ilâve olarak bu Kanunun 23 üncü maddesinde
sayılan yüksek öğretim kurumlarından mezun
olmak şartları aranır.
Ayrıca, ana
hizmet birimi Daire Başkanlıkları, Strateji
Geliştirme Daire Başkanı ve Bölge Müdürü
kadrolarına atanmak için İngilizce,
Fransızca, Almanca dillerinden birinde Kamu
Personeli Yabancı Dil Bilgisi Seviye Tespit
Sınavında en az (C) düzeyinde belge almış
olmak şarttır.
Başkanlığın
merkez ve taşra teşkilâtlarında
görevlendirilecek personelin yer değiştirme
suretiyle atanmaları ile yükselme usûl ve
esasları yönetmeliklerle düzenlenir.”
B - Dayanılan Anayasa
Kuralları
Dava
dilekçesinde iptali istenilen kuralların
Anayasa’nın 2., 7., 8., 104., 105., ve 128.
maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
III - İLK İNCELEME
Anayasa
Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8. maddesi uyarınca
Tülay TUĞCU, Haşim
KILIÇ, Sacit
ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN,
Mehmet ERTEN, A. Necmi
ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK,
Serruh KALELİ ve
Osman Alifeyyaz
PAKSÜT’ün
katılmaları ile 25.11.2005 tarihinde yapılan
ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik
bulunmadığından işin esasının incelenmesine,
yürürlüğün durdurulması isteminin bu
konudaki rapor hazırlandıktan sonra karara
bağlanmasına oybirliği ile karar
verilmiştir.
IV - ESASIN
İNCELENMESİ
Dava dilekçesi
ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor,
iptali istenen Yasa kuralları, dayanılan
Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri
ile diğer yasama belgeleri okunup
incelendikten sonra gereği görüşülüp
düşünüldü:
A - Yasa’nın 45.
maddesinin İkinci Fıkrasının İncelenmesi
Dava
dilekçesinde, iptal davasına konu olan yasal
düzenleme ile Türkiye İstatistik Kurumundaki
kimi kamu görevlilerinin sözleşmeli olarak
çalıştırılmalarının olanaklı kılındığı ve
sözleşme statüsünü belirleme yetkisinin
yasada herhangi bir düzenleme yapılmaksızın
Bakanlar Kuruluna verildiği, Türkiye
İstatistik Kanunu’nun 16. maddesinin ikinci
fıkrasına göre Türkiye İstatistik Kurumu’nun
Başbakanlığa bağlı merkezi idare bütçesine
dahil bir kamu kuruluşu olması nedeniyle
genel idare esaslarına göre kamu hizmeti
yürüttüğünün açık olduğu, Kurumda çalışacak
olan memurlar ve sözleşmeli personelin asli
ve sürekli kamu hizmeti yürüttüklerinde
kuşku bulunmaması nedeniyle bunların
sözleşme usul ve esaslarının ücret ve her
türlü ödemeleri ile ilgili düzenlemelerin
Bakanlar Kurulunun yetkisine verilmesinin
Anayasa’nın 2., 7. ve 128. maddelerine
aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Yasa’nın 45.
maddesinin birinci fıkrasında, Türkiye
İstatistik Kurumunda, Başkan, Başkan
Yardımcısı, I. Hukuk Müşaviri, Daire
Başkanı, İstatistik Müşaviri, Hukuk
Müşaviri, Bölge Müdürü, Türkiye İstatistik
Kurumu Uzmanı, Türkiye İstatistik Kurumu
Uzman Yardımcısı, İstatistikçi, Matematikçi,
Mühendis ile dört yıllık yüksek öğrenim
görmüş olmak kaydıyla Programcı kadrolarına
atananların kadroları karşılık gösterilmek
suretiyle, 657 sayılı Devlet Memurları
Kanunu ve diğer kanunların sözleşmeli
personel çalıştırılması hakkındaki
hükümlerine bağlı olmaksızın sözleşmeli
çalıştırılabilecekleri öngörülmüştür. İptali
istenilen ikinci fıkrada ise, sözleşmeli
olarak çalıştırılacakların sözleşme usûl ve
esasları ile ücret miktarı ve her çeşit
ödemelerinin Bakanlar Kurulunca tespit
edileceği kurala bağlanmıştır.
Anayasa’nın
128. maddesinde “Devletin, kamu iktisadî
teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin
genel idare esaslarına göre yürütmekle
yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin
gerektirdiği aslî ve sürekli görevler,
memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle
görülür.
Memurların ve
diğer kamu görevlilerinin nitelikleri,
atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve
yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer
özlük işleri kanunla düzenlenir.
Üst kademe
yöneticilerinin yetiştirilme usul ve
esasları, kanunla özel olarak düzenlenir.”
denilmektedir.
Yasanın 16.
maddesinin ikinci fıkrasında, Türkiye
İstatistik Kurumunun Başbakanlığa bağlı
olduğu, Başbakanın, Kurumun yönetimi ile
ilgili yetkilerini gerekli gördüğü takdirde
bir Devlet Bakanı vasıtasıyla
kullanabileceği, 18. maddesinde de, Kurumun
görev ve yetkileri sayılarak resmi
istatistik hizmetlerinin bu Kurum tarafından
yapılacağı belirtilmiştir.
Devlet kamu
tüzel kişiliği içinde yer alan Türkiye
İstatistik Kurumuna yasa ile verilen
görevlerin, genel ve ortak ihtiyaçları
karşılamak amacıyla yapılan sürekli ve
düzenli etkinlikler olması nedeniyle kamu
hizmeti olduğunda kuşku yoktur. Genel idare
esaslarına göre yürütülen bu hizmetlerde
görevlendirilen sözleşmeli personelin ise
Anayasa’nın 128. maddesinde belirtilen diğer
kamu görevlileri kapsamında olduğu açıktır.
Anayasa’nın
128. maddesinin ikinci fıkrasına göre,
memurlar ve diğer kamu görevlilerinin hak ve
yükümlülüklerinin, aylık ve ödeneklerinin ve
diğer özlük işlerinin kanunla düzenlenmesi
gerektiğinden, Türkiye İstatistik Kurumunda
Başkan, Başkan Yardımcısı, I. Hukuk
Müşaviri, Daire Başkanı, İstatistik
Müşaviri, Hukuk Müşaviri, Bölge Müdürü,
Türkiye İstatistik Kurumu Uzmanı, Türkiye
İstatistik Kurumu Uzman Yardımcısı,
İstatistikçi, Matematikçi, Mühendis ile
Programcı kadrolarına atanan sözleşmeli
personelin, sözleşme usul ve esasları ile
ücret miktarları ve her çeşit ödemeleri
konusunda yasal düzenleme yapılmayarak tüm
yetkinin Bakanlar Kuruluna bırakılması
Anayasa’nın 128. maddesine aykırıdır.
Kuralın iptali gerekir.
Anayasa’nın
128. maddesine aykırılığı nedeniyle iptal
edilen kuralın ayrıca Anayasa’nın 2. ve 7.
maddeleri yönünden incelenmesine gerek
görülmemiştir.
B - Yasa’nın 56.
Maddesinin Birinci Fıkrasının İncelenmesi
Dava
dilekçesinde, Türkiye İstatistik Kurumu
başkan yardımcılarına 5300, daire başkanları
ile bölge müdürlerine ise 3600 ek gösterge
verildiği, bunun söz konusu görevlere
atananların bürokratik hiyerarşide genel
müdür yardımcısı ve üst düzeyde
düşünüldüğünü gösterdiği, 2451 sayılı
Bakanlıklar ve Bağlı Kuruluşlarda Atama
Usulüne İlişkin Kanun’un 2. maddesi ile bu
Yasaya ekli (2) sayılı Cetvelde genel müdür
yardımcıları ve daha üst düzey yöneticilerin
atanmalarının ortak kararname ile
yapılacağının kurala bağlandığı, oysa iptali
istenen kuralda Cumhurbaşkanının imzasını
gerektirmeyen bir yöntemin öngörüldüğü,
Cumhurbaşkanının kararnameleri imzalama yolu
ile iktidar gücünü denetleyerek denge
oluşturma görevi bulunduğu, ayrıca
Anayasa’nın 8. maddesine göre, yürütme
işlemlerinin hukuksal geçerlik kazanabilmesi
için her iki tarafın da katılmasıyla
ortaklaşa yapılması gerektiği,
Cumhurbaşkanının kararnameleri imzalaması
ile Hükümete öneri ve uyarılarda bulunma
yetkisi için fırsat tanınmış olduğu,
Devletin ve yürütmenin başı sıfatıyla Devlet
organlarının düzenli çalışmasını gözetme
görev ve yetkisiyle donatıldığı, bu nedenle
üst düzey kamu görevlilerine ilişkin
atamaların hukuksal geçerlik kazanabilmesi
için Cumhurbaşkanınca imzalanmasının
Anayasal zorunluluk olduğu, Cumhurbaşkanının
yansızlığının siyasal iktidara karşı kamu
görevlisinin güvencesini oluşturduğu, bu
güvencenin ise atama kararnamelerinin
Cumhurbaşkanınca imzalanması ile hayata
geçirildiği ve Anayasa Mahkemesinin buna
benzer kararlarının bulunduğu ileri
sürülmüştür.
Yasa’nın 56.
maddesinin dava konusu birinci fıkrasında,
Türkiye İstatistik Kurumu Başkanlığındaki
Birinci Hukuk Müşaviri hariç olmak üzere tüm
atamaların Başkan tarafından yapılacağı
belirtildiğinden, Kurum’da, Birinci Hukuk
Müşaviri dışında Başkan Yardımcıları, Daire
Başkanları, İstatistik Müşaviri, Hukuk
Müşaviri, Bölge Müdürleri ile diğer
görevliler Başkan tarafından atanacaktır.
Anayasa’nın 8.
maddesinde “Yürütme yetkisi ve görevi,
Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından,
Anayasaya ve kanunlara uygun olarak
kullanılır ve yerine getirilir.”
denilmekte, 104. maddesinde de
“kararnameleri imzalamak” Cumhurbaşkanının
yürütme alanındaki görev ve yetkileri
arasında sayılmaktadır. Anayasa’nın 104.
maddesinde sözü edilen “kararnameler”, Kanun
Hükmünde Kararnameler ile Bakanlar Kurulunun
çeşitli kararnamelerinin yanında üst düzey
yöneticilerin atanması ile ilgili müşterek
kararnameleri de kapsamaktadır. Yürütme
yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar
Kurulunca yerine getirileceğinden, söz
konusu kararnamelerin hukuksal geçerliği
için her iki tarafın da katılımı
gerekmektedir.
Buna göre, kamu
politikasının tayinine katılan, etkin bir
otoriteye sahip olan, kuruluşların amacının
gerçekleşmesinde önemli yetki ve
sorumluluklarla donatılan, planlama,
örgütlenme, personel ve kadrolarını yöneten,
denetim ve temsil gibi işlevleri yerine
getiren kamu görevlilerinin, üst düzey
yönetici konumunda olmaları nedeniyle
bunların atamalarının da müşterek kararname
ile yapılması Anayasal zorunluluktur.
Yasa’nın 56.
maddesinin birinci fıkrasında, Başkanlıkta,
birinci hukuk müşaviri dışında tüm
atamaların Başkan tarafından yapılacağı
öngörüldüğünden kurum içinde çok önemli
görev ve yetkilerle donatılmış üst düzey
personelin atanmalarında sadece Başkan’ın
iradesi geçerli olacaktır. Örneğin Yasa’nın
20. maddesi ile oluşturulan ve “Programın
hazırlanmasına, uygulanmasına, resmi
istatistiklerin gelişimine ve işlevlerine
ilişkin tavsiyelerde bulunmak, resmi
istatistik ihtiyaçlarını tespit etmek,
değerlendirmek ve ileriye yönelik görüş ve
önerileri kapsayan çalışmalar yapmak” gibi
Kurum’un fonksiyonunu yerine getirmesinde ve
hedeflerinin saptanmasında belirleyici bir
yere sahip olan İstatistik Konseyi’nin doğal
üyeleri Kurum başkanının
yanısıra başkan
yardımcılarıdır. Böyle önemli görevleri
yerine getirenlerle Başkan’ın atama yetkisi
içinde bulunan diğer etkin konumdaki
yöneticilerin, istatistik alanındaki
politikaların belirlenmesinde ve kuruluşun
amacını gerçekleştirmede önemli yetki ve
sorumluluklara sahip olmaları nedeniyle üst
düzey yönetici kapsamında bulundukları ve
atanmalarının da müşterek kararname ile
yapılması gerektiği açıktır.
Açıklanan
nedenlerle 56. maddenin birinci fıkrası,
Anayasa’nın 8. ve 104. maddelerine
aykırıdır. İptali gerekir.
Serdar Özgüldür
bu görüşe ek ve değişik gerekçeyle
katılmıştır.
Kural,
Anayasa’nın 8. ve 104. maddelerine aykırı
görülerek iptal edilmiş olduğundan, ayrıca
Anayasa’nın 105. ve 128. maddeleri yönünden
incelenmesine gerek
görülmemiştir.
V - İPTAL KARARININ
YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU
Anayasa’nın
153. maddesi ve 2949 sayılı Anayasa
Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri
Hakkında Kanun’un 53. maddesi uyarınca,
yasa, kanun hükmünde kararname veya TBMM
İçtüzüğü ya da
bunların belirli madde veya hükümleri iptal
kararının Resmî Gazete’de yayımlandığı gün
yürürlükten kalkar. Ancak, Anayasa Mahkemesi
iptal kararı ile meydana gelecek hukuksal
boşluğu kamu düzenini tehdit veya kamu
yararını ihlal edici nitelikte görürse,
boşluğun doldurulması için iptal kararının
yürürlüğe gireceği günü ayrıca
kararlaştırabilir.
İtiraz konusu
kuralın iptaline karar verilmesi ile meydana
gelen hukuksal boşluk kamu yararını olumsuz
yönde etkileyecek nitelikte olduğundan, yeni
düzenleme yapması için yasama organına süre
tanımak amacıyla iptal kararının Resmi
Gazete’de yayımlanmasından başlayarak üç ay
sonra yürürlüğe girmesi uygun bulunmuştur.
VI - YÜRÜRLÜĞÜN
DURDURULMASI İSTEMİ SORUNU
10.11.2005
günlü, 5429 sayılı Türkiye İstatistik
Kanunu’nun 45. maddesinin ikinci fıkrası ile
56. maddesinin birinci fıkrasının
yürürlüklerinin durdurulması isteminin iptal
kararının yürürlüğe girmesi için süre
verilmiş olması nedeniyle REDDİNE,
19.12.2005 gününde OYBİRLİĞİ ile karar
verilmiştir.
VII - SONUÇ
A - 10.11.2005
günlü, 5429 sayılı “Türkiye İstatistik
Kanunu”nun 45. maddesinin ikinci fıkrası
ile 56. maddesinin birinci fıkrasının,
Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE,
B - İptal
edilen fıkraların doğuracağı hukuksal
boşluk kamu yararını ihlal edici
nitelikte görüldüğünden, Anayasa’nın
153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 2949
sayılı Yasa’nın 53. maddesinin dördüncü ve
beşinci fıkraları gereğince İPTAL HÜKMÜNÜN,
KARARIN RESMİ GAZETE’DE YAYIMLANMASINDAN
BAŞLAYARAK ÜÇ AY SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE,
19.12.2005
gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
|
Başkan
Tülay TUĞCU |
Başkanvekili
Haşim
KILIÇ |
Üye
Sacit
ADALI |
|
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
|
Üye
Ahmet AKYALÇIN |
Üye
Mehmet ERTEN |
|
Üye
A.
Necmi
ÖZLER |
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR |
Üye
Şevket APALAK |
|
Üye
Serruh
KALELİ |
Üye
Osman
Alifeyyaz PAKSÜT |
Esas Sayısı
: 2005/143
Karar Sayısı :
2005/99
EK VE DEĞİŞİK GEREKÇE
1 - Anayasa’nın 128.
maddesinin son fıkrasında
“Üst kademe
yöneticilerinin yetiştirilme usul ve
esasları kanunla özel olarak düzenlenir.”
denilmekte; Anayasa Mahkemesini düzenleyen
146. maddesinin ikinci fıkrasında da
“Cumhurbaşkanı ... üç asıl ve bir yedek
üyeyi üst
kademe yöneticileri
ile avukatlar arasından seçer.” hükmü yer
almaktadır.
Yine, Anayasa’nın
Cumhurbaşkanı’nın görev ve yetkilerini
düzenleyen 104. maddesinde,
“Kararnameleri
imzalamak”,
Cumhurbaşkanı’nın
yürütme alanına ilişkin yetkileri arasında
sayılmaktadır.
2 - Anayasa’nın 128.
maddesinin son fıkrası hükmüne dayanılarak
çıkartılan 10.1.1985 günlü, 3149 sayılı
“Üst Kademe Yöneticilerinin Yetiştirilmesi
Hakkında Kanun”un 2. maddesine göre;
Müsteşar, Müsteşar Yardımcısı, Genel Müdür,
Başkan , Kurul Başkanı, Genel Müdür
Yardımcısı, Daire Başkanı, Büyükelçi, Vali,
Kaymakam, Bölge Müdürü olarak atanabilecek
kamu görevlileri ile Devlet Personel
Başkanlığı’nın teklifi ve Bakanlar Kurulu
kararıyla tespit edilecek diğer üst kademe
yöneticileri bu kanun kapsamında “Üst
Kademe Yöneticileri”
olarak kabul edilmiştir.
3149 sayılı
Kanun’un iptali istemiyle açılan davada
Anayasa Mahkemesi, üst kademe yöneticisinin
tanımını yapmaktaki güçlüğü dikkate alarak,
yasa koyucunun bunları bir
bir saymak
yolunu tercih ettiğine işaret ederek,
“...Maddenin birinci fıkrasında sayılanlar
dışında üst kademe yöneticileri olarak
nitelendirilmeleri gerekenlerin çıkması veya
başka yöneticilerin de bu eğitimden
geçmesi
zorunluluğunun doğması durumunda, kanunla
Bakanlar Kuruluna böyle bir olanak
tanınmıştır... Devlet Personel Başkanlığının
teklifi ve Bakanlar Kurulu kararıyla tespit
edilecek diğer yöneticilerin diğer üst
kademe yöneticilerinin, en azından fıkrada
sayılanlar düzeyinde bulunacakları tabiidir.
Bu nedenle, dava konusu Kanun’un 2.
maddesinin birinci fıkrasına yönelik
iddialar yerinde görülmemiştir...”
değerlendirmesiyle, 10.1.1985 günlü, 3149
sayılı Üst Kademe Yöneticilerinin
Yetiştirilmesi Hakkında Kanun’un 2.
maddesinin birinci fıkrasının Anayasa’ya
aykırı olmadığına ve iptal isteminin
reddine oyçokluğuyla karar vermiş; ancak
aynı Kanun’un 2. maddesinin üçüncü
fıkrasının ve 3. maddesinin iptaline karar
verilmesi nedeniyle, 2949 sayılı Anayasa
Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri
Hakkında Kanun’un 29. maddesi uyarınca,
uygulama olanağı kalmayan diğer tüm
maddelerin de (bu arada yukarıda işaret
edilen 2. maddenin birinci fıkrasının da)
iptaline hükmetmiş, böylelikle 3149 sayılı
Kanun’un bütününün iptali yoluna gidilmiş;
bu güne kadar da iptal edilen bu Kanun’un
yerini alan herhangi bir kanun
çıkarılmamıştır. (Anayasa Mahkemesi’nin
18.6.1985 tarih ve E.1985/3, K.1985/8 sayılı
kararı; AMKD. Sayı :21, Ankara 1991,
S.188-207)
3 - Bakanlıkların
kuruluş ve görev esaslarını düzenleyen
27.9.1984 günlü, 3046 sayılı Kanun’un
“Atama” başlıklı 43. maddesinde “23.4.1981
gün ve 2451 sayılı Kanun hükümleri dışında
kalan memurların atanmaları Bakan tarafından
yapılır. Bakan bu yetkisini alt kademelere
devredebilir. Bakanlık bağlı ve ilgili
kuruluşlarının kanunlarında atamaya ilişkin
özel hükümler saklıdır.” denilmekte;
23.4.1981 günlü, 2451 sayılı Bakanlıklar ve
Bağlı Kuruluşlarda Atama Usulüne İlişkin
Kanun’un 2. maddesinde “Bu Kanuna ekli (1)
sayılı cetvelde gösterilen unvanları taşıyan
görevlere
Bakanlar Kurulu Kararı
ile, (2) sayılı
cetvelde gösterilen unvanları taşıyan
görevlere
müşterek kararla
atama yapılır...” hükmü yer almakta ve
Kanun’un eki (1) ve (2) sayılı cetvellerde
memuriyet unvanları liste halinde
gösterilmektedir.
Anayasa Mahkemesi’nin
belirtilen kararıyla sonuçta iptal edildiği
için halen yürürlükte olmayan 3149 sayılı
Kanun’un 2. maddesinde sayılan
“Üst kademe
yöneticileri”nin
hemen hemen
tamamının, 2451 sayılı Kanun’un eki
cetvellerde yer aldığı anlaşılmaktadır.
4 - Yukarıda işaret
edildiği gibi, Anayasa’nın 104. maddesinde
“kararnameleri imzalamak”
Cumhurbaşkanı’nın
yürütme alanındaki görev ve yetkileri
arasında sayılmaktadır. Öğretide
“kararname”yi “...Cumhurbaşkanının
yetkilerinin kullanılmasının şeklidir...”
şeklinde tanımlayanlar olduğu gibi (Erdoğan
TEZİÇ, Yasama Yetkisi ve
KHK’ler, AİD,
1972, C.V, Sayı: 1, 5-7), “İlgili Bakan veya
tüm bakanlarla Başbakanın imzalarını
kapsayan ve Cumhurbaşkanının imzasıyla
oluşan genel ve ferdi nitelikteki
kararların yazılı şekline kararname
denir...” şeklinde nitelendirenler de
bulunmaktadır. (Nuh KİBAR, Türk Hukukunda
Kararname, İdare Hukuku ve İdari Yargı ile
İlgili İncelemeler-III, Danıştay Yayını,
Ankara 1980, S.263) Kimi yazarlara göre de
“...Anayasalarda ‘kararname’ adı altında bir
işlem türü düzenlenmemiştir. Keza, Türk
idare hukukunda kararname ismi verilen
herhangi bir muamele yoktur. Şu halde,
kararname dediğimiz hukuki işlem, kaynağını
açık bir şekilde Anayasalarda bulmayan
‘geleneksel
usuli’
bir hukuki
işlemdir...” (Burhan KUZU, Türk Anayasa
Hukukunda Kanun Hükmünde Kararnameler,
İstanbul 1985, S.134)
Alelâde (KHK
dışındaki) kararnamelerin şekil ve maddi
yönlerden tasnife tâbi tutuldukları, “şekil”
yönünden Bakanlar Kurulu Kararnamesi ve
müşterek (ortak) kararname olmak üzere iki
grupta ele alındığı; maddi yönden ise
ferdi-özel- (Örneğin atama kararnameleri,,
özel af kararnameleri, vatandaşlık hukuku
ile ilgili kararnameler gibi) ve genel
(kural-kaide) kararnameler (Tüzük ve
Bakanlar Kurulu’nca çıkarılan yönetmelikleri
yürürlüğe koyan kararnameler, Türk Parasının
Kıymetini Koruma Kararnameleri, Milli
Korunma Kararnameleri vb) şekilde tasnife
tâbi tutulduğu görülmektedir. (Nuh KİBAR,
agm., S.273-277)
Cumhurbaşkanı’nın müşterek (ortak)
kararnameleri imzalaması ile ilgili olarak,
iptalle sonuçlanan kararında Anayasa
Mahkemesi “...Cumhurbaşkanının Anayasa ve
diğer yasalarla tek başına yapabileceği
belirtilen işlemler dışında kalan yürütme
kapsamındaki bütün kararlarının hukuksallık
kazanabilmeleri için Başbakan ve ilgili
Bakanlar tarafından imzalanmaları; Başbakan
ve tüm bakanların imzaladıkları ‘Bakanlar
Kurulu Kararnamesi’ ile yalnızca Başbakan ve
ilgili Bakanın imzasını taşıyan ‘müşterek
kararname’nin de geçerlik kazanabilmesi için
Cumhurbaşkanı tarafından imzalanması
anayasal bir zorunluluktur... Dava konusu 3.
madde ile 2802 sayılı Yasa’nın 37.
maddesinde değişiklik yapılarak, maddede
sayılan görevlere gerek hâkim ve savcılardan
yapılacak atamalar, gerekse Bakanlıktaki bir
görevden başka bir idari göreve yapılacak
atamalarda müşterek kararname ile atama
yöntemi yerine, Bakanın teklifi, Başbakanın
onayı ile atama yapılabilmesi
öngörülmektedir... Bakanlık Müsteşarlığı,
Müsteşar Yardımcılığı, Teftiş Kurulu
Başkanlığı, Başkan Yardımcılığı, Genel
Müdürlük, Genel Müdür Yardımcılığı, Genel
Müdürlük Daire Başkanlığı görevlerine de
kimi koşulları taşıyan hâkim ve savcıların
muvafakatları
alınarak, Bakanın teklifi Başbakanın onayı
ile atama yapılabilmesi öngörülmektedir.
Bakanın yanında, onun uzmanlık ve hizmet
alanındaki deneyim eksikliğini gidermek, bu
alanlarda Bakana yardım etmek ve değişme
olasılığı fazla olan Bakanların
değişmesinden kamu hizmetinin
etkilenmemesini sağlamak üzere bulundurulan,
memur statüsü içinde ve hizmet kadrosunda en
yüksek dereceye yükselmiş ve böylece teknik
deneyim sahibi ve uzman kimseler olan
müsteşarlık, müsteşar yardımcılıkları,
Teftiş Kurulu Başkanlığı ve diğer sayılan
üst düzey görevlere aynı yöntemle atama
yapılabilmesi, Anayasada benimsenen sistemle
bağdaşmamaktadır...” gerekçesine
dayanmıştır. (Anayasa Mahkemesi’nin
27.4.1993 tarih ve E.1992/37, K.1993/18
sayılı kararı; AMKD., Sayı:31, Cilt:1,
S.112-116)
5 -
“Üst kademe
yöneticileri”
kavramı, Anayasa’nın 128. maddesinin son
fıkrasında kaynağını bulan, yürütme erkinin
en yakın yardımcıları konumundaki kamu
görevlilerini -üst düzey bürokratları-
kapsayan bir anlam taşımaktadır. Anayasa’nın
128/son ve 104. maddeleri birlikte
değerlendirilip, Anayasa Mahkemesi’nin
işaret edilen kararları dikkate alındığında;
üst kademe yöneticilerinin atamalarının her
halûkârda
Bakanlar Kurulu ya
da müşterek kararnamelerle yapılması
gerektiği, dolayısiyle
bu gruba giren kamu görevlilerinin
atamasında Cumhurbaşkanlığı makamının devre
dışına çıkartılması sonucunu doğuran her
yasal düzenlemenin Anayasa’nın bu konuda
öngördüğü amaca aykırı düşeceği kuşkusuzdur.
Sonuçta hukuk tekniği bakımından Yasa’nın
bütünü iptal edilmesine karşın, Anayasa
Mahkemesi, 3149 sayılı Kanun’un 2.
maddesinin birinci fıkrasında üst kademe
yöneticilerin sayılmasında Anayasa’ya
aykırılık görmemiş; böylelikle, aynı zamanda
2451 sayılı Kanun’a ek (1) ve (2) sayılı
cetvellerde belirtilen kamu görevlileriyle
büyük ölçüde örtüşen
sözkonusu düzenlemenin Anayasa’nın
128/son maddesi ile uyumlu olduğu
saptanmıştır. 3046 sayılı Kanun’un 43.
maddesi de, sözkonusu
yasal düzenlemelerle uyum içinde olduğundan;
üst kademe yöneticileri bakımından bu
şekilde bir güvence sistemi öngörülmüş
olduğu ve bu çerçevedeki düzenlemenin
Anayasa’nın öngördüğü amaca uyarlı bulunduğu
açıktır. Anayasa Mahkemesi’nin 27.4.1993
tarihli kararı da, bu somut saptamayı
pekiştiren diğer hukukî dayanaktır.
6 - Davanın
somutunda, 10.11.2005 günlü, 5429 sayılı
Türkiye İstatistik Kanunu’nun 56. maddesinin
“Başbakanlıkta, Birinci Hukuk Müşaviri hariç
olmak üzere tüm atamalar Başkan tarafından
yapılır” şeklindeki iptali istenen birinci
fıkrada, Türkiye İstatistik Kurumu
Başkanı’nca (tek yanlı) atama yapılması
uygun görülen personelin kimler
olabileceği, aynı Kanun’un 45. maddesinin
birinci fıkrasında sayılmıştır.
Sayılanlardan Bölge Müdür, (İstatistik)
Müşaviri ve Daire Başkanı kadro unvanları,
2451 sayılı Kanun’a ek (2) sayılı cetvelde
müşterek kararname ile ataması gereken
personel olarak aynen yer almakta; Bölge
Müdürü ve Daire Başkanı unvanları aynı
zamanda Anayasa Mahkemesi’nin 18.6.1985
tarihli kararı ile Anayasa’nın 128/son
maddesinin öngördüğü üst kademe yöneticileri
olarak kabul edilerek, 3149 sayılı Kanun’un
2. maddesinin birinci fıkrasında
sayılmaktadır. Yine bu unvanlardan “Başkan
Yardımcısı” her ne kadar sayılan kanunlarda
yer almamakta ise de; bu iptal kararımızın
gerekçesinde belirtilen “etkin bir otoriteye
katılma, kuruluşun en üst düzeyinde bulunma,
kuruluş amacının gerçekleşmesinde önemli
yetki ve sorumlulukla donatılma, kuruluşun
planlama, örgütlenme, personel ve
kadrolarını yönetme, denetim ve temsil gibi
işlevleri yerine getirme” kriterlerini
içermesi itibariyle, “Başkan Yardımcısı”
unvanının da “Üst kademe yöneticileri”
arasında sayılması gerektiği tabiidir.
45. maddede
sayılanlardan hukuk müşaviri, istatistik
uzmanı, uzman yardımcısı, istatistikçi,
matematikçi, mühendis, programcı
unvanlarının ise üst kademe yöneticisi
sayılamayacakları izahtan varestedir.
Bu somut
saptama uyarınca Kurumdaki Başkan
Yardımcısı, Daire Başkanı, İstatistik
Müşaviri ve Bölge Müdürü kadro unvanlarının
yüksek kademe yöneticileri statüsünde
bulunması, bu statüdeki kamu görevlilerinin
ise yukarıda izaha çalışılan Anayasal
gerekçe karşısında müşterek kararname ile
atanması gerekirken, atamayı Başkan’ın
takdir ve yetkisine bırakan iptali istenen
kural Anayasa’nın 8., 104. ve 105.
maddelerine aykırı düşmektedir.
İptal kararına
açıkladığım bu ek ve değişik gerekçeyle
katılıyorum.
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR |
