Muhasebe Rehberi sayfasına gitmek için tıklayınız

Muhasebe  

Maliye

Vergi

Sigorta

İletişim

  MUHASEBENET , MAKALELER VE YAZARLARIMIZ...        

ara

 Ana Sayfa 

Muhasebe Forum 

Makaleler 

Danışma Hattı 

Hakkımızda 

Beş Dakika Ara 

2007 Uygulamaları 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

SERDAR AKSOY

MUĞLA VERGİ DAİRESİ BAŞKANI

www.mvdb.gov.tr
 

 

TÜRKİYE’DE HAZİNE VE BORÇ YÖNETİMİ

  I- GİRİŞ

 

Osmanlı Devletinde Hazine, çeşitli aşamalardan geçtikten sonra, 1863 yılında Maliye Nezareti bünyesinde Hazine-i Vezne'nin kurulmasıyla son şeklini almıştır. Hazine-i Vezne, devlet gelir ve giderlerini zaman ve mekan itibariyle denkleştirilmesi olarak tanımlanan hazinenin klasik fonksiyonlarını yani hazine işlemlerini Merkez Bankası kurulmadan önce aşağıdaki gibi yerine getirirdi:  

Vilayete bağlı birimlerin nakit açık veya fazlası olan idari birimlerden nakit açığı olan birimlere nakit aktarılırdı. Böylece çıkan sonuç vilayetin kendi hesaplarıyla birleştirilerek vilayetin nakit durumu tespit edilirdi. Vilayetin nakit fazlası varsa, bu fazlalık merkezdeki kasaya gönderilir, şayet nakit açığı varsa merkezden nakit istenirdi. 

Cumhuriyet döneminde Hazine-i Vezne 1927 yılına kadar Maliye Vekaleti bünyesindeki konumunu korumuş, 1927 yılı Bütçe Kanunu ile ‘Hazine-i Vezne ve Muamelat-ı Nakdiye Müdüriyeti'ne dönüştürülmüştür. 18 Mayıs 1929 tarih ve 1452 sayılı Kanun ile ‘Muamelat-ı Nakdiye Müdürlüğü'ne, 29 Mayıs 1936 tarih ve 2996 sayılı Kanun ile de ‘Nakdiye Müdürlüğü'ne dönüştürülen Hazine, 29 Mayıs 1936 tarih ve 2996 sayılı Kanun ile de ‘Nakit İşleri Genel Müdürlüğü' adını almış ve 10 Ağustos 1942 tarih ve 4286 sayılı Kanun ile de ‘Hazine Genel Müdürlüğü'ne dönüştürülmüştür. 

Daha sonra 6 Temmuz 1960 tarih ve 13 sayılı geçici Kanunla ‘Milletlerarası İktisadi İşbirliği Teşkilatı'nı da bünyesine alarak ‘Hazine Genel Müdürlüğü ve Milletlerarası İktisadi İşbirliği Teşkilatı Genel Sekreterliği' adını almıştır. 13 Aralık 1983 tarih ve 188 sayılı Kanun Hükmünde Kararname (KHK) ile Başbakanlığa bağlı Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı oluşturulmuştur. Müsteşarlık Bünyesindeki Kamu Finansmanı, Dış Ekonomik İlişkiler ve Banka ve Kambiyo Başkanlıkları Hazine fonksiyonlarını üstlenmiştir. Daha sonra, 8 Haziran 1984 tarih ve 232 sayılı Kanun Hükmünde Kararname (KHK) ile bu birimler Genel Müdürlük olarak düzenlenmişlerdir. Bu KHK, bazı ufak değişikliklerle 4 Nisan 1986 tarih ve 3274 sayıyla Kanunlaşmıştır. Bu yapı da, bazı alt birimlerin görev ve işlevlerini genişleterek ana hizmet birimi haline getiren 4 Mayıs 1989 tarih ve 376 sayılı KHK ile bir kere daha değiştirilmiştir. 

Müsteşarlık Merkez Teşkilatı 14 Ağustos 1991 tarih ve 436 sayılı KHK ile bir kez daha değişikliğe uğrayarak, Devlet Planlama Teşkilatı bünyesindeki, Teşvik ve Uygulama, Yabancı Sermaye ve Serbest Bölgeler Başkanlıklarını Genel Müdürlükler olarak bünyesine almıştır.

Son defa,16 Eylül 1993 tarih ve 508, sayılı KHK ile yeniden düzenlenen HDTM bir kez daha yapısal değişikliğe uğrayarak 9 Aralık 1994 tarih ve 4059 sayılı Kanun ile Dış Ticaret'ten ayrılarak "Hazine Müsteşarlığı" adı ile bugünkü adı ve yapısına kavuşmuştur. (Hazine Müsteşarlığı, http://www.hazine.gov.tr/hmtarihce.htm)

 

II- HAZİNENİN TANIMI VE İŞLEVLERİ

 

Ekonomi politikalarının tespitine yardımcı olmak ve bu politikalar çerçevesinde hazine işlemleri, kamu finansmanı, kamu iktisadî teşebbüsleri ve devlet iştirakleri, ikili ve çok taraflı dış ekonomik ilişkiler, uluslararası ve bölgesel ekonomik ve malî kuruluşlarla ilişkiler, yabancı ülke ve kuruluşlardan borç ve hibe alınması ve verilmesi, ülkenin finansman politikaları çerçevesinde sermaye akımlarına ilişkin düzenleme ve işlemlerin yapılması, bankacılık ve sermaye piyasası, yurt dışı müteahhitlik hizmetleri, sigorta sektörü ve kambiyo rejimine ilişkin faaliyetler ile yatırım ve yatırım teşvik faaliyetlerini düzenlemek, uygulamak, uygulamanın izlenmesi ve geliştirilmesine ilişkin esasları tespit etmek amacıyla Hazine Müsteşarlığının kurulmasına karar verilmiştir. (Hazine Müsteşarlığı, http://www.hazine.gov.tr/teskilat.htm) 

Hazine kavram ve kurum olarak iki anlam içermektedir. Kavram olarak, kişi, kurum veya devletlerin sahip oldukları taşınır ve taşınmaz değerli mallar ile çeşitli hakları gösteren belgeleri, kurum olarak, devletlere ait değerlerin saklandığı yerler ve bunların yönetiminden sorumlu kurumları ifade etmektedir.  

Kurum olarak Hazinenin işlevi ise, Kamu kesiminin elinde bulunan para ve parayı temsil eden belgelerin saklanması, değerlendirilmesi, kullanımının planlanması ve yürütülmesi faaliyetleridir. Hazinenin temel işlevleri şunlardır:

 

  1. Devletin mal varlığını temsil eder
  2. Devletin nakit akımını düzenler
  3. Devletin parasının yabancı paralarla değişimi konusunda kural koyucu ve başlıca uygulayıcılardan birisidir.
  4. Madeni para basımının tek yetkilisidir
  5. Kamu teşebbüslerinde devletin sermayedarlık haklarının temsilcisidir.
  6. Devlet adına borçlanmanın karar vericisi ve uygulayıcısıdır. (Eğilmez, 2004,s.15)

  

A) Hazineye para girişi sağlayan kaynaklar

 

  1. Vergi, resim, harç gibi zorunlu yükümlülüklerin tahsil edilmesi
  2. Devletin taşınmaz mallarının satışı, kiralanması veya başka bir şekilde işletilmesinden sağlanan gelirler,
  3. Devletin çeşitli iktisadi işletmelerinden elde edilen ve hazineye devredilen karlar, temettü gelirleri.
  4. Kamu mülkiyetindeki iktisadi işletmelerin çeşitli yöntemlerle özelleştirilmesinden elde edilen gelirler,
  5. İç ve dış borçlanmalar,
  6. İç ve dış hibeler ve yardımlar,
  7. Devletin mülkiyetinde bulunan taşınır malların satışı, kiralanması veya işletilmesinden elde edilen gelirler,
  8. Kamu parasının yatırıldığı bankalardaki hesaplar ve tahvil gibi kaynaklardan elde edilen faiz ve benzeri getiriler,
  9. Devlete ait bazı tekel hakları ve imtiyazlarının belirli kurum ve kuruluşlara kullandırılmasından elde edilen gelirler,
  10. Değerli kağıtların satışından elde edilen gelirler, vergi cezaları, trafik cezaları ve diğer para cezaları.

Yukarıda sayılan gelirler, hibeler, yardımlar, bağışlar, özelleştirme gelirleri gibi istisnalar dışında süreklilik gösterir. (Eğilmez, 2004,s.44)

 

B) Devletin giderleri:

 

a) Süreklilik gösteren giderleri:

 

  1. Kamu kesiminde çalışan memur ve işçilerin maaş, ücret, yolluk, hastalık ve tedavi giderleri,
  2. Devletin doğrudan yürüttüğü yatırım faaliyetlerinin gerektirdiği giderler,
  3. Çeşitli sübvansiyonlar ve destekleme giderleri,
  4. Devlet hizmetlerinin gerektirdiği mal ve hizmetlerin satın alınması veya kiralanması karşılığı yapılan ödemeler,
  5. Devletin iç ve dış borçlanmalarının vadesi gelen anapara ve faiz ödemeleri.

 

b) Süreklilik göstermeyen giderler:

 

  1. Başka devletlere veya uluslar arası kurumlara yönelik hibe ve yardımlar,
  2. Savaş, deprem, doğal afetler ve diğer olağanüstü hallerin gerektirdiği çeşitli giderler,
  3. Çeşitli tazminatlar.

 

Devlet gelirlerindeki genel eğilimin süreklilik olmasına karşılık devlet giderlerinde genel eğilimin düzensiz bir akım görünümü izlemesi, bu iki kalem arasında finansman dengesinin kurulmasını zorlaştırır. Aynı uyumsuzluk, gelirlerin toplandığı ve giderlerin yapıldığı yerlerin farklılığı nedeniylede ortaya çıkabilir. Gelir ve giderlerin Zaman ve yer itibariyle uyumlaştırması  Hazinenin klasik görevi olan kamu parasının yönetimi işlevinin temelini oluşturur. (Eğilmez, 2004,s.46)

 

III- TÜRKİYEDE PARA AKIMI YÖNETİMİ

 

Türkiye’de, gelir ve giderlerin zaman ve yer itibariyle uyumlaştırılması, Tek Hazine Hesabı adı verilen bir yöntem çerçevesinde yürütülmektedir. Bu yöntemde, çeşitli il veya bölgelerde toplanan kamu gelirlerinin, öncelikle o il veya bölgelerin giderlerinin karşılanmasında kullanılması, artan miktarın diğer il veya bölgelerin ihtiyaçları için transfer edilmesi söz konusudur.  

Hazinenin Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası nezdinde bir Tek Hazine Hesabı, taşra ödemelerini yapmaktan sorumlu birimler olan defterdarlıkların bulundukları illerdeki Ziraat Bankası şubelerinde birer Defterdarlık Tek Hazine Hesabı bulunmaktadır.  

Hazinenin taşra ödemeleri Merkez Bankası şubelerinde, Merkez bankası şubelerinin bulunmadığı  yerlerde ise bankanın muhabiri durumundaki Ziraat Bankası şubeleri aracılığıyla yürütülmektedir. Defterdarlıklar, il merkezinde tahsil ettikleri gelirleri bu hesaba yatırmakta, ödemelerini de kendi kasa mevcutlarının yanı sıra bu hesap üzerine çek kesmek suretiyle bankadan yapmaktadırlar.  

Genel hesaplaşma haftada bir kez merkezde yapılmaktadır. Tek Hazine Hesabı yönetiminin kapsadığı dönem bir haftalık bir dönemdir. Hesap her Çarşamba akşamı kesilip, Perşembe sabahı yeniden açılmakta ve dolayısıyla çarşambadan çarşambaya kadar ki bir haftalık dönemi kapsamaktadır. Hesabın kesin sonuçlarının Türkiye genelinde alınması ve kesin hesaplaşmanın yapılması Cuma gününü bulmakta, çıkan genel kesin sonuca göre Hazine TC ziraat Bankası karşısında ya alacaklı yada borçlu duruma girmektedir. (Eğilmez, 2004,s.52-53)

 

IV- BORÇ YÖNETİMİ

Bütçe açığını kapatılarak, bütçe dengesinin kurulmasını sağlayan yöntemlerden biri de açığın  borçlanma  yoluyla finansmandır. İç ve dış borç ayrımı milli ekonomi üzerindeki etkileri yönünden önem taşır. Bunların milli gelir üzerindeki etkileri de farklıdır. Dış borçlar alındıkları zaman milli geliri artırıcı etki yaparken, iç borçlar milli gelirin miktarı yönünden bir değişiklik yaratmazlar. İç borçlar, devletin siyasi sınırları içinde, vatandaşlara veya çeşitli kuruluşlara başvurarak sağladığı kaynaklardır. 

Bütçe açığı, kamu harcamalarının vergi gelirleri ile karşılanamaması durumunda ortaya çıkmaktadır. Bütçe açığı, parasal ve / veya borçlanma yoluyla finanse edilmektedir. Parasal finansman merkez bankasının parasal tabanı artırılması yoluyla sağlanırken, özellikle gelişmekte olan ülkelerde borçlanma yoluyla finansman iç veya dış borçlanma şeklinde ortaya çıkmaktadır.(Çolak, Atan, www.idari.cu.edu.tr/sempozyum/bil4.htm). Bütçe açığının borçla finanse edilmesi tercihi nedeniyle borçlanmaları idare edecek, yönetecek kurumlara ve stratejilere ihtiyaç duyulmaktadır. Bu çerçevede:

1)      Borç yönetimi, devlet borçlarının etkin bir şekilde yönetilmesi için bir strateji geliştirilmesi ve yürütülmesi sürecidir. En basit tanımı ile etkin borç yönetimi, düşük maliyet ve asgari risk ile piyasalardan fon sağlanmasıdır. Etkin borç yönetimi genelde gelişmiş ülkelerde bağımsız bir bünyede veya Hazine ya da Maliye Bakanlığı gibi bir kurum bünyesinde kurulan borç ofisleri ile yürütülmektedir. Ülkelerin şartlarına göre ister bağımsız ister bir kurum bünyesi altında kurulsun, borç yönetiminin borç ofisleri aracılığı ile risk yönetiminde tam olarak uzmanlaşabileceği ve bu sayede verimli olarak çalışabileceği ortaya atılmaktadır. Çünkü risk yönetiminin farklı bir uzmanlık gerektirdiği ve bu birimlerde çalışan kişilerin tek bir konuda yoğunlaşmasının uygun olacağı savunulmaktadırlar. Borç yönetimi konusunda bir çok OECD ülkesi ve gelişmekte olan ülkelerde yapılan reformlar sonucunda temel olarak üç önemli husus ortaya çıkmıştır. Bunlar borç yönetiminin politik baskılara maruz kalmaması, borç yönetimde çalışan kişilerin teknik bakımından yeterli olması ve teknik alt yapının sağlanmasıdır. (Ateş, http://www.hazine.gov.tr/arastirma_inceleme/ar_inc31.pdf)

 

Kamu borç yönetimi, temel olarak devletin gerek duyduğu finansmanın sağlanması amacıyla borç yönetim stratejilerinin oluşturulması ve uygulanması, maliyet ve risk hedeflerini yerine getirilmesinin yanısıra, etkin ve likit  tahvil piyasaların oluşturulması ve geliştirilmesi gibi diğer borç yönetim hedeflerinin de karşılanması olarak tanımlanmaktadır. (Pehlivan, http://www.marmara.edu.tr/maliyesempozyumu/tebligler/5-2.doc)

Borç yönetimi, Hazine’nin toplam nakit ihtiyacını maliyet unsurunu göz önüne alarak yönetme sürecidir. Bu süreçte, devletin finansman maliyetinin uzun vadede minimize  edilmesi amaçlanır.  İyi  bir  borç yönetiminin temel amaçları, kamu dışı sektörlerden kamu kesiminin borçlanma gereği  kadar finansman sağlama, uzun vadede risk primini ve dolayısıyla maliyeti minimize etme ve para politikasıyla eşgüdümlü bir borçlanma programı yürütme olmalıdır (DPT,2001:122). 

Devletin kamu sektörü  borçlarını bir iktisat ve maliye politikası aracı olarak kullanması şeklinde de tanımlanan borç yönetimi, sonuçları yönünden para politikasını desteklemek amacıyla da kullanılan bir yöntemdir. Borç yönetimi, borç miktarında ve borçların bileşiminde yani vade  ve alacaklılar itibariyle dağılımında ayarlama yapmak  şeklinde gerçekleşir. Devlet borçları bir iktisat politikası aracı olarak da değerlendirildiğinde, bunların bütçe ile olan sıkı ilişkisi  biraz gevşemektedir. Çünkü artık sadece bütçedeki gelir eksikliğinin kapatılması nedeniyle borçlanılmamakta, bunun yanında, sırf  ekonomiyi etkilemek ve yönlendirmek amacıyla da borç alınmaktadır (DPT,2001; Emil ve Gelberi,1996). 

Birçok gelişmiş ülkede Hazine içinde örgütlenmiş Borç Yönetimi Bölümleri vardır.  Borç

yönetimi ile ilgilenen bu bölümlerin temel fonksiyonları şunlardır;  

• Bütçenin açık veya fazla vermesi durumlarına göre borçlanmak ya da borcu eksiltmek,

• Bütçe denkliğinden bağımsız olarak, nakit giriş ve çıkışının uyumsuz  olması (nakit açığı oluşması) durumunda günlük açıkları ortadan kaldıracak  şekilde nakit hareketlerini uyumlaştırmak,

• Vadesi gelmiş borçları tekrar borçlanma yoluyla kapatmak.  

Borçların vade ve getiri kriterlerinin değiştirilmesi bakımından oldukça önemli olan borç yönetimi, istikrar kazanmak isteyen ekonomiler için ciddi bir strateji geliştirme aracıdır. Ancak, bu aracın iyi kullanılamamasının sonuçları  ağır olacaktır. Özellikle kısa vadeli borçların ödenmesi sırasında yeni kısa vadeli borçlanma araçlarının kullanılması, gelişmekte olan ve yüksek reel faize katlanan ülkelerin bütçelerinde faiz şokları yaratabilecektir.

 

A) Borç Yönetiminin Amaçları

 

Kamuoyunun güvenini kazanmış iyi bir borç yönetimi, ülkenin içinde bulunduğu yüksek reel

faiz  ve  kısa vade sarmalından kurtulmasını  sağlayabilecek önemli anahtarlardan biridir. Borç yönetimi, bu hedeflere ulaşmak amacıyla yapılandırılmalı, kanuni desteğe kavuşturulmalıdır;

• Hükümetin finansal pazarlara girişini sağlamak,

• Borçlanma maliyetini minimize etmek,

• Hükümetin borçlanması sırasında pazar etkilerini minimize etmek,

• Borçlanma araçlarının çeşitliliğini sağlamak,

• Devlet kağıtlarının ikinci el piyasalarda etkin kullanımını sağlamak,

• Dengeli bir vade yapısı oluşturmak,

• Bono piyasalarının sağlıklı gelişimine destek vermek,

• Hane halklarını tasarrufa teşvik etmek

• Para programı ve borçlanma programının koordinasyonunu sağlamak.

 

Devletin borçlanma ihtiyacının karşılanması:  Kamu kesimi dengesinin açık  vermesi

durumunda, bu açığın kapatılması borç yönetiminin temel amacıdır.  İyi bir borç yönetimi, ülke koşullarına ve piyasa durumuna  göre  açığın kapatılmasında uygulanabilecek alternatiflerden en etkin ve verimli olanını seçmeyi ve sağlıklı bir şekilde uygulamayı gerektirir.

 Hükümetin  finansal pazarlara girişinin sağlanması:  Borç yönetiminin amaçlarından biri de,

devletin borçlanma gereğinin oluştuğu dönemde finansal pazarlara girişin sağlanmasıdır. Bu amaca ulaşmak,  devletin  finansal  piyasalarda  kaliteli ve güvenilir. bir müşteri olarak kabul görmesi ile mümkün olabilir. Bu nedenle, alıcı durumundaki bütün müşterilerde, elinde devlet kağıdı tutma isteğinin uyandırılması başarılı bir borç yönetiminin anahtarlarındandır. Bu güvenin oluşturulmasının birinci şartı, devletin teklif ettiği faiz oranının piyasa koşullarında olması, ikinci şartı ise ödemelerin zamanında yapılıyor olmasıdır.

 Borçlanma maliyetinin minimize edilmesi:  Borçlanma maliyetinin düşürülmesinde dikkat

edilmesi gereken unsurlar şunlardır;

• Her borçlanma  sırasında piyasa koşulları çerçevesinde en iyi  şartlarda borçlanmaya

çalışılmalıdır.

• Faiz ödemelerinin bütçe içindeki payının arttığı ülkelerde maliyet unsuru çok  önemli

hale gelmiştir. Bu ülkelerde maliyetin yanında borçlanma türleri ve araçları da ciddi bir çeşitlenme göstermelidir.

• Devletin borçlanma sırasında daha geniş bir alıcı kesimine ulaşmak için kullandığı

aracılara ödeyeceği komisyonlar maliyetin minimize edilmesi  sırasında göz önünde bulundurulmalıdır.  

Hükümetin borçlanması  sırasında pazar etkilerinin minimize edilmesi:  Devletin borçlanma

işlemi sırasında ya da ikincil piyasalarda faizler ve kıymet fiyatlarında yaşanabilecek kararsızlık ve belirsizliklerin önüne geçmek borç yönetiminin görevleri arasındadır. Bu belirsizliğin önüne geçmenin en uygun yolu, devletin borçlanma miktarlarını ve günlerini bir  program  dahilinde piyasalara duyurmasıdır.

 Borçlanma araçlarının çeşitliliğinin sağlanması:  Kamu açıklarının, dolayısıyla borçlanma ihtiyacının artarak devam ettiği durumlarda borç yönetiminin iki önemli misyonu ortaya çıkmaktadır.

 Bunlardan biri, yeni finansal ürünler ortaya çıkarmak suretiyle borçlanma araçlarının çeşitlenmesini sağlamak, diğeri de yeni müºteri potansiyeli yaratmaya çalışmaktır. Farklı özelliklere sahip borçlanma araçlarına sahip olmanın borç yönetimi bakımından iki önemli avantajı vardır. İlk olarak pazar  şartlarının çok ani ve önemli değişiklikler  göstermesi durumunda farklı borçlanma araçları kullanılması borçlanma işlemini kolaylaştırabilecektir.  İkinci olarak ise borçlanma maliyetinin minimize  edilmesi ve vade uyumsuzluklarının giderilmesi gibi amaçlar, farklı borçlanma araçları kullanılarak daha kolay gerçekleştirilebilecektir.   

Devlet kağıtlarının ikinci el piyasalarının etkin işlemesinin sağlanması: Devlet kağıtları için,

geniş, derin, likit ve iyi işleyen bir ikincil piyasasının oluşturulması borç yönetiminin önemli

amaçlarından biridir. Etkin bir  ikincil  piyasa,  yapılacak borçlanmalarda önem taşıyan fiyat ve risk unsurları için göstergeler sağlayacağından, borç yönetimi için önem taşıyacaktır. Ayrıca, iyi işleyen bir ikincil piyasa, yeni borçlanmalara olan talebi artıracaktır.   

Dengeli bir vade yapısının  oluşturulması: Vade  farklılıklarının giderilmesi kamu borç stokunun idare edilmesinde önemli bir unsurdur. Aynı tarihlere gelen toplu ödemeler veya yakın tarihlerde olan toplu girişler nakit dengesini  bozacağından iyi bir borç yönetiminin vade ile ilgili değişkenleri  iyi kontrol etmesi gereklidir. Borç yönetimi planlanırken, uzun vadeli borçlanma yanında, vadesi gelmiş borçların yeni ihalelerle karşılanması gereği de göz önünde bulundurulmalıdır.  

Bono piyasalarının sağlıklı gelişimine destek verilmesi:  Mali politikaların önceliği, derin ve

etkin  bir finansal yapılanmanın sağlanmasıdır.  İyi bir borç yönetimi, piyasalara derinlik ve çeşitlilik kazandırarak bu etkinliği artırmada önemli rol oynar. Bunu başarmak için ise,  hem  finansal örgütlerin geliştirilmesi, hem de ilgili nüfusun borçlanma araçları hakkında bilgi sahibi yapılması gereklidir.  

Hane halklarının tasarrufa teşvik edilmesi: Genel ekonomik politikalar açısından hane halklarının uzun vadeli tasarrufa teşvik edilmesi önem  taşımaktadır. Özellikle enflasyonla

mücadelenin ön plana çıktığı ve uzun vadeli yatırımları artırma  ihtiyacının doğduğu hallerde bu önem artmaktadır. Borç yönetimi, hane halklarına yönelik borçlanma araçları çıkarmak suretiyle bu yönde bir tasarruf eğilimi doğurabilir.  

Para programı ile borçlanma programının koordinasyonunun sağlanması:  Devletin borçlanma işlemleri piyasalardan yüklü miktarlarda para çekilmesine, borç ödemeleri ise bir likidite fazlasına yol açmakta, bu gelişmeler de piyasa faiz oranlarını etkilemektedir. Bu nedenle iyi bir borç yönetiminin para programı ile uyumlu bir şekilde yürütülmesi büyük önem taşımaktadır.   

2000 yılında yapılan bir ankete göre OECD ülkeleri arasında borç yöneticilerinin politika hedeflerine ilişkin olarak borç yönetimi hedefleri dört ana başlık altında toplanmaktadır:

1.      Devletin ihtiyaç duyduğu finansmanı karşılamak,

2.      Borçlanma maliyetlerini en aza indirgemek,

3.      Riskleri kabul edilebilir bir düzeyde tutmak,

4.      Sermaye piyasalarını desteklemek, 

Bu çerçevede, kamu borç yönetimi ilkelerinin kapsamı;

1.      Kamu borç yönetim ilke ve hedeflerinin açık bir şekilde belirlenmesi,

2.      Maliyetlerin yanısıra kamu borç portföyünün taşıdığı mali risklerin analizi,

3.      Borç yönetimi hedefleri ile para politikası hedeflerinin ve sorumluluklarının birbirinden ayrıştırılması ve koordinasyonunun sağlanması,

4.      Borç düzeyinin artışına limit getirilmesi,

5.      Operasyonel riskin en aza indirgenmesi amacıyla borç yönetimi ile ilgili kurumsal yapılanmanın iyileştirilmesi ve etkinleştirilmesi,

6.      Kamu borç yönetimi ile ilgili kuruluşların sorumluluk ve yükümlülüklerinin açıkça tanımlanması,

hususlarını da içerek şekilde geliştirilmiştir.

(Pehlivan, http://www.marmara.edu.tr/maliyesempozyumu/tebligler/5-2.doc)

 

Türkiye’de borçlanma politikasında en önemli değişiklik 1986 yılında yapılmıştır. Bu yılda (3274 sayılı Kanunla) yapılan değişiklik ile borç yönetimi, hazinenin Maliye Bakanlığından ayrılması ile birlikte ayrı bir yapıya kavuşturulmuştur. 1980 li yılların ikinci yarısından itibaren,  bütçe dışında (1050, 832, 2886 sayılı Kanunlar gibi temel mali mevzuata tabi olmayan) Devletin mali disiplininden kopuk, bir çok fon oluşturulmuştur. Bu fonlar sayesinde bütçenin kapsamı daraltılmış ve hükümet üzerindeki Parlamentonun bütçe yapma hakkı dolayısı ile Parlamentoya hesap verme sistemi de büyük ölçüde göz ardı edilmiştir. (SOLAK, www.marmara.edu.tr/maliyesempozyumu/tebligler/1-3.doc) 

Ülkemizde borç yönetimine ilişkin işlemler 2003 yılına kadar değişik kanunlara konulan hükümlerle yürütülmeye çalışılmıştır. Borç yönetimi ve borçlanma işlemlerinden sorumlu kurum görünürde Hazine Müsteşarlığı olmasına rağmen, yapılan düzenlemelerle borç yönetimini ilgilendiren hususlarda farklı kanunlar çıkartılmış, borçlanma yetkisi ise büyükşehir belediyeleri, belediyeler gibi farklı otoritelere de bırakılmıştır. Bu durum, borçlanmaya ilişkin hukuki yapıyı karmaşık ve çok başlı bir hale getirmiştir.

 

B) Devleti İç Borçlanmaya İten Sebepler:

 

  1. Devletin gelir ve giderleri arasında yer ve zaman bakımından uyumsuzluk olması,
  2. Yeni vergi koymanın veya mevcut vergileri arttırmanın siyasi, ekonomik ve sosyal sebeplerle sınırlandırılması,
  3. Normal gelir kaynakları ile ödenemeyen iç borçların ödenmesi için yeniden borçlanmaya ihtiyaç duyulması,
  4. KİT’lerin ağırlıklı bir yapıya sahip olduğu ekonomilerde bunların açıklarının karşılanabilmesi,

5.      Beklenmeyen durumların ortaya çıkmasında doğan finansman ihtiyaçlarının karşılanabilmesi,

İç borçlanmanın kamu finansmanında kullanılması, Yeni Klasik Makro İktisat okulundan R. Barro’ya  göre uzun dönemde tıpkı vergi artışı gibi etki yaratacaktır. ( Barro,1974 ). R. Barro tarafından ileri sürülen  bundan dolayı da Ricardo – Barro Denkliği ( kimi çalışmalarda sadece Ricardo Denkliği olarak  adlandırılmaktadır )  bireylerin cari dönemde borçlanmada ortaya çıkan bir artışın, uzun dönemde borcun geri ödenmesinde vergilerin artırılması ile kendisinin servet stokunun düşeceğini düşünerek, iç borçlanma döneminde elde ettiği faiz geliri nedeniyle tüketimini değil, tasarrufunu artıracağı şeklinde açıklanabilir. Ricardo – Barro Denkliğine karşı geliştirilen görüşlerde ise bireylerin borç yükünün gelecek kuşaklarca aktarması nedeni ile gelişimin bu yönlü olmadığı savunulmaktadır.  Ricardo denkliği üzerine yapılan ampirik çalışmalarda, farklı ülkeler için değişik sonuçlar elde edilmiştir. Kimi ülkelerde Barro’yu doğrulayan sonuçlar elde edilirken bazı ülkelerde iç borçlanma tasarrufu artırmamakta tam aksine tüketimi artırmaktadır. .(Çolak, Atan, www.idari.cu.edu.tr/sempozyum/bil4.htm)

Bütçe açığının  borçlanma ile finansmanında, Türkiye’de iç borçlanma öne çıkmaktadır. Türkiye’de uygulanan istikrar programının başarılı olmasında, bütçe açığının hangi yöntemle ve hangi maliyet ile finanse edildiği anahtar rol oynayacaktır. İç borçlanma, bütçe açıklarını finanse edilmesinde tek başına kullanılmamakta, çoğu zaman parasal finansmanla desteklenmektedir. Özellikle ihale yöntemiyle bankacılık sektöründe yapılan borçlanmalarda likidite sıkışıklığı çekilmesi durumunda, TCMB , piyasayı fonlayarak bu sıkışıklığın aşılmasında aracı olmaktadır. Türkiye Ekonomisinde 1995 sonrası ortaya çıkan kronik bütçe açığı sorunu ,  bütçe açığının finansmanında iç borçlanma ve para arzındaki artış arasındaki ikameyi ortadan kaldırmış ve iç borçlar ile bütçe açığı, birbirlerini destekleyen bir paradoks şekline dönüşmüştür. .(Çolak, Atan, www.idari.cu.edu.tr/sempozyum/bil4.htm)

Vade ve Faiz Oranları 2002 yılında satılan bono ve tahvillerde yıllık ortalama vade 210 gün iken 2003 yılında 277 güne yükselmiş, yıllık ortalama bileşik faiz oranı ise yüzde 63.7’den yüzde 44.37’ye düşmüştür. 2003 yıllık aralık ayında yüzde 28.04’e kadar gerileyen ortalama bileşik faiz oranı 2004 yılında 23.12 - 28.93 bandında dalgalanarak Eylül ayında yüzde 25.59

olmuştur.

 

  C) Devletin Dış Borçlanmaya Gitmesinin Sebepleri:

 

  1. Devletin kendi sermaye piyasasından borçlanma imkanının olmaması,
  2. Devletin döviz ihtiyacı içinde olması,
  3. Devletin milli paranın değerini korumak için gerekli rezerv ihtiyacı içinde olması,
  4. Gelişmiş ülkelerden borçlanmanın faiz yüklerinin daha düşük olabilmesi,
  5. Gelişmiş ülkelerin gelişmekte olan ülkeleri borçlanmaya zorlamaları, olarak sıralanmaktadır.  ( Akdiş, www.ceterisparibus.net/turkiye/guncel.htm)

Mali yıl bütçe kanununda belirtilen başlangıç ödenekleri toplamı ile tahmin edilen gelirler arasındaki fark, net borçlanma limitidir. Bütçe finansmanında dış borçlanmanın payı yüzde 3,3.ten yüzde 10,1.e yükselmiş ve yüzde 101,1.lik pay ile iç borçlanma 2004 yılında da ana finansman kaynağı olmuştur

 Net borçlanma limiti mali yıl bütçe kanununda belirtilen başlangıç ödenekleri toplamı ile tahmin edilen gelirler arasındaki fark olarak tanımlanmaktadır. Bu tanımdan hareketle, 2005 yılı için net borçlanma limiti 29,1 milyar YTL olarak belirlenmiştir . Ayrıca, borçlanma limitinin mali yıl içerisinde, Bakanlar Kurulu kararıyla yüzde 5 oranında artırılması mümkün olup borçlanma limiti 30,6 milyar YTL’ye yükselmektedir.  (Hazine Müsteşarlığı: Kamu Borç Yönetimi Raporu, Mayıs 2005)

 Etkin borç ve risk yönetimi ile “Stratejik Ölçüt” uygulamasına 2004 yılında başlanmış olup bu kapsamda;  toplam borçlanmanın ağırlıklı olarak TL cinsinden yapılması; nakit iç borçlanmanın TL cinsi sabit faizli enstrumanlarla yapılması;  piyasa koşulları çerçevesinde, toplam iç borçlanma vadesinin bir yılın üzerine çıkartılması; − likidite riskinin azaltılması amacıyla yeterli miktarda rezerv tutulması hedeflenmiştir.

 2004 yılında, İhale ve Doğrudan Satış yöntemleriyle Devlet İç Borçlanma Senetleri (DİBS) ihraç edilmiştir. Daha önceki yıllarda olduğu gibi ağırlıklı olarak ihale yöntemi kullanılmıştır. Bu kapsamda toplam borçlanmanın yüzde 98’i ihale yöntemiyle, yüzde 2’si ise doğrudan satış yöntemiyle yapılmıştır. Borçlanmaların yüzde 84’ü sabit faizli, yüzde 16’sı ise değişken faizli enstrümanlarla gerçekleştirilmiştir. Para birimine göre dağılımı ise yüzde 9,7 döviz cinsi ve yüzde 90,3 oranında TL cinsi DİBS’lerden oluşmuştur. 

Kamu Borç Yönetiminin etkinleştirilmesi ve kamu borçlanmasında istikrarın sağlanması, DİBS ikincil piyasasının derinleştirilmesi ve finansal sistemin geliştirilmesi amacıyla, piyasa yapıcılığı sistemi 2004 Eylül – 2005 Ağustos dönemini kapsayacak şekilde uygulamaya konmuştur. Bu çerçevede 12 adet banka ile sözleşme imzalanmıştır.  (Hazine Müsteşarlığı, 2004 faaliyet raporu, http://www.hazine.gov.tr/duyuru/rapor/faaliyet_raporu_2004.pdf) 

Dış borçlanma, fon fazlası bulunan ekonomilerden fon açığı bulunan ülkelere yönelik akımlardır. Kaynaklarına göre dış borçlanma şöylece sınıflandırılabilir:  

        A. Devletler arası dış borçlanmalar

        B. Uluslararası kuruluşlardan (IMF, Dünya Bankası gibi) dış borçlanma

        C. Piyasalardan tahvil ihracı karşılığı dış borçlanma

        D. Yabancı bankalardan borçlanma 

Dış borçlanma bu borçlanmayı yapan ülkeler açısından da iki başlıkta toplanabilir:

        (a) Kendi parası cinsinden dış borçlanma yapanlar (ABD, İngiltere, Fransa, Almanya, Japonya gibi gelişmiş ülkeler)

        (b) Yabancı paralar cinsinden dış borçlanma yapan ülkeler (Türkiye, Arjantin, Brezilya, Macaristan, Rusya gibi ülkeler) (Eğilmez, www.mahfiegilmez.nom.tr) 

 

V- SONUÇ VE DEĞERLENDİRME: 

“Türkiye’de Hazine ve Borç Yönetimi”ni konu alan bu çalışmamızda, birinci bölümde hazinenin tarihçesine yer verilmiş, ikinci bölümde ise hazinenin tanımı ve işlevleri konu edilmiştir. Üçüncü bölümde ülkemizde para akım yönetimi, dördüncü bölümde de borç yönetimi irdelenmiştir. Sonuç olarak vurgulamak gerekirse; Osmanlı döneminden bu yana çeşitli aşamalardan geçen Hazine, 1994 yılında bu günkü modern şeklini alarak, kamu finansmanı, mali piyasalar, ve dış ekonomik ilişkiler konularında ekonomi politikalarının belirlenmesine katkıda bulunmaktadır. 

Türkiye’de gelir ve giderlerin zaman ve yer bakımından uyumlaştırılması Tek Hazine Hesabı yöntemiyle yürütülmektedir. Kavram ve kurum olarak farklı anlamlar içeren Hazine; kişi, kurum veya devletlerin sahip oldukları taşınır ve taşınmaz değerli mallar ile çeşitli hakları gösteren belgeler ile devletlere ait değerlerin saklandığı yerler ve bunların yönetiminden sorumlu kurumları ifade etmektedir. Hazinenin işlevi ise, kamu kesiminin elinde bulunan para ve parayı temsil eden belgelerin saklanması, değerlendirilmesi, kullanımının planlanması ve yürütülmesi faaliyetleri olarak tanımlanmaktadır.  

Bütçe açığının kapatılarak, bütçe dengesinin kurulmasını sağlayan yöntemlerden biri de açığın  borçlanma  yoluyla finansmandır. Ülkeler çeşitli nedenlerle borçlanmaya giderlerken, kamu borç yönetimi maliyet ve risk hedeflerine ulaşmak amacıyla stratejiler belirlemektedir. Ülkemizde borç yönetimi ve borçlanma işlemlerinden sorumlu kurum Hazine olmasına rağmen, çeşitli kanunlarla belediyelere de borçlanma yetkisi verilmiştir. Bütçe açığının  borçlanma ile finansmanında, Türkiye’de iç borçlanma öne çıkmaktadır. Türkiye’de uygulanan istikrar programının başarılı olmasında, bütçe açığının hangi yöntemle ve hangi maliyet ile finanse edildiği anahtar rol oynamaktadır.  

2004 yılında uygulanmaya başlanan Etkin Borç ve Risk Yönetimi ile “Stratejik Ölçüt” kapsamında;  toplam borçlanmanın ağırlıklı olarak TL cinsinden yapılması, toplam iç borçlanma vadesinin bir yılın üzerine çıkartılması ve likidite riskinin azaltılması amacıyla yeterli miktarda rezerv tutulması hedeflenmiştir.

Mali yıl bütçe kanununda belirtilen başlangıç ödenekleri toplamı ile tahmin edilen gelirler arasındaki fark olarak tanımlanan  net borçlanma limitine göre ise 2005 yılı içinde 29,1 milyar YTL borçlanma öngörülmüştür.    

Türkiye, istikrarlı mali politikalar ve yapısal reformlar uygulanmak suretiyle, kamu borçlarının Maastricht kriterleri çerçevesinde azaltılması., dalgalı kur rejimi kapsamında kesin bir enflasyon hedefi politikası yürütülerek, enflasyonun yüzde onlar seviyesine düşürülmesi, özel sektörün öncülük ettiği, sürdürülebilir nitelikli ve kalkınmaya imkan sağlayan istikrarlı bir ekonomik ortam oluşturulması konusunda oldukça önemli başarılar sağlamıştır.  

Türk Lirası güçlenerek  reel faiz oranlarında düşüş sağlanmış,  net kamu borcu önceki yıllara oranla azalma göstermiştir. Borç yükü ile finansman hususunda etkin hazine yönetimi sayesinde olumlu gelişmeler kaydedilmiştir. Pozitif makro ekonomik dengelerle birlikte, başarılı ekonomik program, muhtemel riskleri azaltmış, dolayısıyla kamu borcu hakkındaki endişeleri hafifletmiştir. Güçlü Türk Lirası ve sıkı para politikalarının desteğiyle enflasyonun program hedefleriyle bir noktada kesişmesi,  Merkez Bankası faiz oranlarında düşüşlere zemin hazırlamış, bunun sonrasında da Hazinenin borçlanma maliyeti aşağıya çekilmiştir. Uygulanan politikalarla borç stokunun milli gelire oranı azalmış, Hazine uzun vadelerle borçlanma imkanına kavuşmuştur.  

Bugüne kadar Hazine, düşük borçlanma maliyetleri ve geniş yatırımcı tabanıyla, ters para ikamesi ve düşük enflasyondan en çok faydalanan kurum olmuştur. Kronik enflasyonun dizginlenmesi ve borç dinamiklerindeki gelişmeyle, Türkiye ekonomisi elverişli bir ekonomik aşamaya girmiştir. Özel sektörün öncülük ettiği ekonomik kalkınmaya olanak sağlayan istikrarlı bir ekonomik çevre oluşturulmuştur. 2003 yılından itibaren Türkiye’de enflasyon düşerken yüksek büyüme hızları yakalanmıştır. 

 

KAYNAKÇA:

 

  1. Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, http://www.bumko.gov.tr/istatistik/IV_1.pdf
  1. DPT, 2001:122
  1. Gürkan ATEŞ, http://www.hazine.gov.tr/arastirma_inceleme/ar_inc31.pdf
  1. Hazine Müsteşarlığı, 2004 faaliyet raporu, http://www.hazine.gov.tr/duyuru/rapor/faaliyet_raporu_2004.pdf
  1. Hazine Müsteşarlığı: Kamu Borç Yönetimi Raporu, Mayıs 2005
  1. Hazine Müsteşarlığı: Kamu net borç stoğu 2004 yıl sonu gerçekleşmeleri
  1. http://www.hazine.gov.tr/teskilat.htm
  1. Mahfi EĞİLMEZ, Hazine,  2004
  1. Metin SOLAK, Bütçe yönetimi ile borç yönetiminin ayrılmasının konsolide bütçeye yansımaları
  1. Nilgün PEHLİVAN, Risk analizine dayalı kamu borç yönetimi
  1. Prof.Dr. Muhammet AKDİŞ, Türkiye’nin borç gelişimi sorunlar-öneriler
  1. www.iubam.org/HAZİNE%20VE%20BORÇ%20YÖNETİMİ.ppt
  1. Yrd. Doç. Ömer Faruk ÇOLAK, Arş.Gör. Murat ATAN, Bütçe Açıklarını Finanse Etmeye Yönelik Politikaların Etkileri, www.idari.cu.edu.tr/sempozyum/bil4.htm

 

 

Copyrıght © 20052007  www.muhasebenet.net- www.muhasebenet.com - muhasebe rehberi. Her hakkı saklıdır.