1.      Birinci bölümde Belediye şirketlerinin tanımı ve görev alanları konusunda değerlendirme yapılacak, ikinci bölümde Avrupa Birliği’ndeki belediye şirketlerinin hukuki yapısı ve AB rekabet hukuku karşısındaki durumu, üçüncü bölümde ise Türkiye’de belediye şirketlerinin hukuki yapısı ve İstanbul Büyükşehir Belediyesinin uygulamaları değerlendirilecektir. 

2.       BELEDİYE ŞİRKETLERİNİN GENEL TANIMI 

Belediye şirketlerinin genel kabul görmüş bir tanımı olmadığı gibi, Şirket yapısı ve görevleri hakkında Avrupa genelinde farklı model uygulamalarından kaynaklanan bir çeşitlilik vardır. Bu konudaki uluslararası yerleşmiş ifade ise local public company şeklindedir. Ancak yine de en genel hatlarıyla bir tanımlama yapılmak istersek;  piyasada üretilen ve pazarlanan mal ve hizmetleri üretip, pazarlayan ve %50 den fazlası belediyeler ait olan veya yönetim veya denetim kurullarındaki kişilerin yarısından bir fazlası kamuyu temsil eden tüzel kişilikler olarak tanımlayabiliriz. 

Son yıllarda belediye yönetimlerin artan önemine paralel olarak görev ve sorumlulukları da artmıştır. Belediyelerin artan sorumlulukları yeni kaynaklar üretmeye itmiş bunun doğal sonucu olarak belediye şirketleri kurulmuştur. Özellikle belediyeler birçok yerel hizmeti, özel hukuka tabi olarak kurdukları şirketler ile yürütmeye başlamışlardır. Bu çerçevede Belediye yönetimleri, söz konusu şirketleri yerelleşme sürecinin bir parçası olarak değerlendirmiş, çeşitlenerek artan hizmet taleplerini ve kaynak üretme fonksiyonunu bu şirketler vasıtasıyla karşılamaktadırlar.  

Yukarıdaki tanımlamalar ve fonksiyonlarına paralel olarak AB belediye şirketlerinin kamu hizmetlerinin üretim ve sunumunda kesin rolünü kabul etmiştir. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, özerk yerel yönetiminin kapsamını 6 madde halinde özetlemiştir. 

1.      Yerel yönetimlerin temel görev ve yetkileri anayasada yer alacak ya da kanunla düzenlenecektir. Ancak bu düzenleme yerel yönetimlere diğer alanlarda yetki ve görev verilmesine engel olmayacaktır.

2.      Yerel yönetimler, kanuni yetkileri çerçevesinde görev alanlarına giren ve başka bir kurumun görevlendirilmemiş olduğu tüm konularda faaliyette bulunma hakkına sahip olacaktır.

3.      Kamu sorumlulukları vatandaşa en yakın olan idari birim tarafından kullanılmalıdır. Başka bir kurumun söz konusu sorumlulukları üstlenmesi ancak daha etkin ve daha ekonomik olabilecekse mümkün olacaktır.

4.      Yerel yönetimlere verilen yetkiler tam ve makama özeldir. Kanuni düzenlemeler dışında bu yetki ve görevler başka bir kurum tarafından sınırlandırılamaz.

5.      Merkezi veya bölgesel yönetimlerin yerel yönetimlere verdiği yetkilerin kullanılmasında yerel yönetimler, yerel koşullar çerçevesinde takdir yetkisi kullanabilmelidir.

6.      Yerel yönetimleri doğrudan ilgilendiren tüm planlama ve karar alma sürecide imkanlar dahilinde yerel idarelerin görüşleri alınmalıdır. 

Bu çerçeve yerel yönetimlerin artan görev ve sorumluluklarını yerine getirebilmeleri için alternatif hizmet üretim araç ve politikalarından faydalanabilmelerinin önünü açmaktadır. Görüldüğü gibi yerel özerkleşme ve hizmette yerindelik demokratikleşmenin esası olarak kabul edilmiştir. Böylece Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı ile kabul edilen ve sonradan AB’nin kurucu antlaşması olarak kabul edilen Maastrich Antlaşmasında teminat altına alınan bu ilke ile kamu hizmetlerinin halka en yakın olan idari birimlerce yerine getirilmesi hedeflenmiştir. Bununla birlikte AB yerel yönetimlere kamu hizmetlerini sunma alanında özerk ve özgür hareket edebilmeleri için daha fazla hukuki güvencenin verilmesini Viyana Deklarasyonu ile kabul etmiştir. Ayrıca Lizbon antlaşması ile üye devletler genel kamu menfaatini ilgilendiren yerel hizmetlerin üretim ve sunumunda yerel idarelerin özgürlüğünün garanti altına alınmasını birincil öncelik olarak kabul etmişlerdir.  

3.         AVRUPA BİRLİĞİ’NDE BELEDİYE ŞİRKET UYGULAMALARI 

Belediye şirketlerinin örgütlenme ve hizmet alanları tanımına yönelik bir düzenleme AB müktesebatında yer almamaktadır. Avrupa birliği hukuk sisteminde belediye şirketlerinin örgütlenme ve faaliyet alanlarına ilişkin bir tanımlama yapılmamış olması iyi işleyen bir kontrol sistemine sahip olan AB’nin bazı temel prensiplerine uymayacağı anlamı çıkarılmamalıdır. Nitekim AB komisyonu 2007 yılında yayınladığı Avrupa Birliği’nin Yerel Kamu Şirketleri Stratejisi belgesinde belediye şirketlerinin hukuki ve mali yapılarının nasıl olması gerektiği hususundaki görüşlerini net olarak aşağıdaki ilkeleri teyit ederek belirlemiştir.

·         Yerel yönetimlerin kamu hizmetlerini üretim ve sunma şeklini seçmedeki özgürlüğü güvence altına alınmalıdır.

·         Kamu-Özel Sektör Ortaklığı Modelleri ve benzer modeller, belediyelerin kamu hizmetlerini sunmada yararlanabilecekleri alternatif yöntemlerdir.

·         Belediye şirketleri liberal ekonomi kuralları kapsamında halk için en iyisini yapmaya çalışmalıdır.

·          AB para politikası gereğince, üye ülke yerel kamu şirketleri aynen özel sektör şirketleri gibi mali esnekliğe sahiptirler ve borçlanabilirler. 

Avrupa Birliği üye ülkelerinde, tamamen belediyelere ait olan, özel sektör ile ortak olunan, belediyeler arasında ortaklaşa kurulan ve hatta uluslararası alanda dahi faaliyet gösteren (özellikle enerji sektöründe) yerel kamu şirketleri vardır. Örneğin Almanya’da Mainz, Wiesbaden ve Darmstadt belediyeleri büyük enerji grupları ile rekabet edebilmek için temel kamu hizmetlerini üretmek ve sunmak amacı ile bir birlik oluşturmuşlardır. Avusturya’da ise Graz, Linz, Salzbur ve İnnsbruck belediyeleri enerji ve ulaşım alanında bir konsorsiyum oluşturarak (Citykom Ltd) %50 hissesini uluslararası şirketlere satarak bir ortaklık (joint venture) oluşturmuşlardır.  

4.         AVRUPA BİRLİĞİNDE REKABET HUKUKU DÜZENLEMELERİ BAĞLAMINDA BELEDİYE ŞİRKETLERİ 

Avrupa Birliği’nin üye devlerin iç hukuk düzenlemelerine müdahil olmadığı ve özellikle belediye şirketleri konusunda herhangi bir bağlayıcı politikasının veya kararının olamadığını önceki bölümde belirtilmiştik. Bu bölümde Avrupa Birliğinin Rekabet Hukuku politikası, bu politikanın amaçları ve uygulama şekli genel olarak anlatarak, belediye şirketleri hakkında rekabet hukuku ilkeleri doğrultusunda uyulması gereken kurallar üzerinde genel bir değerlendirme yapacağız. 

Roma Antlaşmasına göre Avrupa Birliğinin rekabet kurallarının iki temel işlevi bulunmaktadır. Bunlar, rekabete aykırı davranışları engellemek ve üye ülkeler arasındaki ticareti sınırlayacak davranışları önlemek olarak ifade edilmiştir. Bu düzenlemeyle Avrupa Tek Pazarının oluşturulmasının hedeflendiği belirtilmiştir. Rekabet hukuku kuralları, ilk olarak Avrupa Topluluğunun kurucu antlaşması olarak bilinen Roma antlaşması ile düzenlenmiştir. Roma anlaşması, 1987 Tek Avrupa Senedi, 1993 Maastricht Antlaşması ve 1999 Amsterdam Atlaşması ile değişikliklere uğramıştır. Ancak Roma Antlaşmasındaki temel düzenleme aynen muhafaza edilmiştir. Böylece Roma Antlaşması ile yapılan düzenlemenin yaklaşık 50 yıldır uygulamada olduğu ve gayet başarılı olduğunu söyleyebiliriz. Çünkü Avrupa Topluluğu bir ekonomik birlik olarak doğmuş ve büyümüştür. Bu birliğin harcının veya tutkalının Roma Antlaşması ile düzenlenen rekabet hukuku kuralları olduğu bilinmektedir. Bu kapsamda serbest piyasa ekonomisi kurallarının AB’de algılanışı, belediye şirketlerinin kuruluş ve işleyişlerinde de göz önünde bulundurulması gerekmektedir. Genel bir tanımlama ile serbest piyasa, alıcı ve satıcıların önceden belirlenmiş kurallar çerçevesinde açık ve şeffaf olarak cereyan eden bir yapı içinde alış-veriş içinde olmalarını ifade etmektedir. Piyasa ekonomisinin işler olabilmesi için AB içinde birtakım zorunluluklar vardır; Kopenhag kriterleri ile serbest piyasa ekonomisinin gereklerine yönelik temel ilkeler vazedilmiş olup, bu ilkeler;

·          Yeterli sayıda alıcı ve satıcı olmalıdır.

·          Üzerinde geniş bir mutabakat olan ekonomik bir politika olmalıdır.

·          Alıcı ve satıcıların piyasada tam bir hareket serbestîsi olmalıdır.

·          Alıcı ve satıcıların kendilerini güvende hissedebilecekleri bir fiyat istikrarı ve fmali güven olmalıdır.

AB rekabet hukuku ilkeleriyle liberal ekonomi sisteminin temeli olan rekabet özgürlüğü garanti altına alınmıştır. Temel olarak amaç ekonomiktir ve üye devletler arasındaki sınırları kaldırmayı ve entegrasyonu hedeflemektedir. Aynı zamanda tüketiciyi korumak, etkinliği, verimliliği ve kaliteyi artırmak hedeflenmektedir. Bu çerçevede AB rekabet hukuku kuralları: üye devletler arasındaki ilişkileri ve üye devlerdeki özel ve kamu şirketleri arasındaki ilişkileri kapsar. Hatta AB içinde olmayan özel ve kamu şirketlerinin uygulamaları AB sınırları içinde haksız rekabeti doğuruyorsa müdahale yetkisi vardır.  

 AB rekabet hukuku üye devletler arasında bütünleşmeyi sağlayarak etkin ve verimli bir rekabet ortamını oluşturmayı hedeflenmiştir. Avrupa Birliği’nin belediye şirketlerini doğrudan ilgilendiren rekabet hukuku alanındaki düzenleme ve uygulamaları aşağıdaki gibi özetlenebilir:

·         Üye ülkeler arasında rekabete aykırı teşebbüsleri önlemek ve ticareti kısıtlayıcı eylemleri engellemek gibi iki temel prensip üzerine kurulmuştur.

·          Rekabet kuralların hedefi, piyasa ekonomisinin sağlıklı işlemesini sağlamak; rekabeti bozduğu düşünülen eylemleri engellemek, ortak güçlerin hakim olduğu iyi çalışan bir iç pazar oluşturmaktır.

·          Ortak Pazar oluşturulmasında serbest rekabet şartlarının oluşturulmasın birincil önceliğe sahip olduğu Roma Antlaşmasında yer alan rekabet kurallarının esasına ilişkin bir değişikliğin yapmamasından anlaşılmaktadır.

·          Roma Antlaşması ile esas olarak, topluluğa üye devletlerarasında ticareti engellemeyecek malların, hizmetlerin ve kişilerin serbest dolaşımını sağlamayı hedeflemiş olup, üye ülkeler ulusal sınır gözetmeksizin, rekabet hukuku kuralları çerçevesinde serbest ticareti geliştirmekle sorumlu tutulmuştur. Ancak rekabet politikasının kötüye kullanılmaması ve kullanılmasının önlenmesi üye devletlerin iç hukukuna bırakılmıştır.

·          Copenhagen ekonomik kriterleri ile de belirlenen; topluluğa üye olmak isteyen aday ülkelerden aranan kriterlerle hedeflenen serbest ekonomi ve rekabet özgürlüğünü düzenleyen bu kurallar topluluğun anayasası niteliğindedir. Bu kuralların amacı politik ve ekonomiktir. Üye devletlerarasında bütünleşmeyi sağlaması etkin ve verimli bir rekabet ortamını oluşturması hedeflenmiştir.

·          Topluluğa Üye ülkelerin rekabet politikasını devretmeleri kendi ulusal düzenlemelerini de devretmesi anlamına gelmemektedir. Üye devletler kendi iç rekabet politikalarını yapmakta ve bunları uygulama konusunda serbesttirler. Ancak bu kuralları koymak ve uygulama konusunda devletlerin koyduğu kuralların topluluğun amaçlarına aykırı olmaması ve üye devletlerarasında ticarete zarar vermemesidir.

·          Küreselleşmenin etkileri karşısında devletlerin önemi azalmış, bunun yerine uluslararası örgütler ve çok uluslu şirketler ön plana çıkmıştır. Bu tür örgütlerin ve şirketlerin bazı alanlarda dünya pazarını ele geçirmesi ve tekelleşmesi söz konusu olmuştur. Bu tür olumsuzlukların önlenmesi ancak AB ve OECD gibi uluslar üstü ve uluslararası örgütlerin rekabet politikalarıyla önlenebilmektedir.

5.         TÜRKİYE’DE BELEDİYE ŞİRKETLERİNİN HUKUKİ YAPISI 

Son yıllarda Türkiye’de de etkisini artırarak devam ettiren yeni kamu yönetimi anlayışı genel olarak yönetimde etkinliği ve verimliliği artırmaya, hizmette emreden ve buyuran değil halk için hizmet üreten ürettiği hizmetin hesabını veren bir yapıya doğru evirilmektedir. 

Yukarıdaki temel yaklaşım yapılan kanuni düzenlemelere sirayet etmiş ve 5393 sayılı Belediye Kanunu’nda belediyeyi “Belde sakinlerinin mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idarî ve malî özerkliğe sahip kamu tüzel kişisini” şeklinde ifade bulmuştur. Adı geçen kanunda belediyeler, kendilerine kanunla yüklenen görevleri yerine getirebilmek için çeşitli yetkiler verilmiş olup, bu yetkilerden biride 5393 sayılı Belediye Kanunu 70. maddesi ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu 26. maddesi ile belediyelerin ilgili mevzuatta belirtilen usullere göre şirket kurabilecekleri ve aynı kanunda Belediye meclisleri karar organı olarak bu konuda tek yetkili organ olarak belirlenmiştir.  

 5393 sayılı Belediye Kanunu 70. maddesinin “Belediye kendisine verilen görev ve hizmet alanlarında, ilgili mevzuatta belirtilen usullere göre şirket kurabilir” gibi bir düzenlemeyle belediyelere sadece sorumlu oldukları hizmet alanında şirket kurabilme yetkisini vermiştir. Günümüz belediyecilik anlayışında, genel kamu menfaatini gözetmek şartı ile hemen her alanda yerel yönetimleri hizmet üretebilmekte ve sunmaktadır. Bu çerçevede Belediyelerin bölgesel, ulusal veya uluslararası ortaklık kurmalarının önünde herhangi bir engel bulunmamaktadır. 

6.            BELEDİYE ŞİRKETLERİNDE İDARİ VE MALİ DENETİM 

Türkiye’de belediye şirketlerinin idari ve mali olarak, yasal sınırları belirlenmiş gereğinden fazla bir kamu denetim ağına sahip olup, kentsel kaynakları kentlinin tüketimine sunan ve ulusal ve uluslar arası arenada örnek uygulamalarıyla ses getiren bu şirketler bir korku paranoyasının yemi yapılmamalıdır.

Belediye şirketlerini çeşitli alanlarda denetleyen denetim organları şunlardır;

·         Sayıştay denetçilerince,

·         Belediye Şirketleri de 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’na tabi olup, her türlü mal hizmet alımına ilişkin denetim,

·         Başbakanlık müfettişlerince ,

·         Maliye Bakanlığı değişik denetim organlarınca,

·         SGK Müfettişlerince,

·         Sanayi ve Ticaret Bakanlığı Müfettişlerince

denetlenmektedirler. 

Yukarıda sayılan devletin değişik denetim organlarının denetimine tabi olan belediye şirketleri ayni alanda faaliyet gösteren özel sektör firmalarından daha yaygın bir denetim ağına tabi olduğu bir gerçektir. 

Belediye şirketlerinde sıkı bir kamu kontrolünün olmasına rağmen sürekli denetim eksikliğinden dem vuran çevrelerin millete ait olan bu kurumlarını rakip firmaları tarafından oluşturulan lobiler tarafından gündemde tutulduğu da bir gerçektir. 

7.         İSTANBUL BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ’NDE BELEDİYE ŞİRKETİ UYGULAMALARI 

Osmanlının payitahtı ve dünyanın sayılı anakentlerinden birisini yöneten İstanbul Büyükşehir Belediyesi yerel kamu şirketi kurma ve işletme bakımından başarılı bir performans sergilemektedir. 1995 yılından kurgulaması yapılan ve 2002 Kasım seçimlerinden itibaren ulusal bazda uygulanan ulusal kalkınma programının tohumları İBB de atılmıştır. Cumhuriyet tarihinin en başarılı ulaştırma bakanı SN Binali Yıldırım 1995 yılında İDO’  Genel Müdürü, bugün TOKİ başkanı Erdoğan Bayraktar aynı yıllarda KİPTAŞ’  Genel Müdürü, 2011 Erzurum Kış olimpiyatlarının teknik Koordinatörü Sn. Süreyya Polat, 2002–2007 yıllarında kamu sisteminin yeniden yapılanmasında önemli katkıları buluna dünün Başbakanlık Müsteşarı bugünün Sosyal Güvenlik Bakanı Ömer Dinçer ve THY yi dünya markası yapan ekip İBB kaynaklıdır. 

İBB’nin sermayesine iştirak ettiği şirketler Avrupa birliği normlarına uygun rekabetçi yönetim anlayışıyla ülkenin geleceğinde görev alacak bürokrat ve siyasiler için okul hüviyetindedirler. Yarının ülkemizin lokomotifi olacak kamu yöneticileri bugün aynı kurumlarda bugün kileri aratmayacak ölçüde bulunmaktadır. Hakeza İBB nin şirketlerinde orta ve alt seviyede görev alan birçok yönetici özel sektöre ve uluslar arası şirketlere genel müdür ve CEO olarak gitmekte ve ülke ekonomisine ve siyasetinde kalitenin öncülüğünü yapmaktadırlar.

Bugün İBB şirketleri arasında İSTON, KİPTAŞ, İDO, İGDAŞ, BELBİM, BELTUR, HALKEKMEK, gerek üretimlerindeki kalite ve piyasa düzenleyici özellikleri ile İstanbul halkına emsalsiz hizmetler sunmaktadır.

8.         SONUÇ

AB’nin belediye şirketleri konusunda üye ülkeleri zorunlu kılacak özel düzenleme yapmadığını, ancak tüm kamu şirketlerinin özel şirketler gibi AB rekabet hukuku kuralları kapsamında olması gerektiği yazımızın 4. Bölümünde belirtilmişti. Bununla beraber AB’nin kamu finansmanı kuralları gereğince tüm kamu harcamalarının devlet kontrolünde (Sayıştay kontrolünde) olması gerektiğini ısrarla vurgulanmaktadır. Türkiye bu konuda ödevini yapanlar kategorisindedir.  Türkiye’de belediye şirketleri Sayıştay denetimin tabi olup bu konuda idari ve mali olarak aynı alanda faaliyet gösteren özel sektör firmalarından daha sıkı denetime tabi olduğu gözlemlenmektedir.

Avrupa birliği rekabet hukuku incelendiğinde İBB iştiraklerinin  AB müktesebatı ile uyumlu olduğu ve rekabete dayalı serbest piyasa ekonomisini olumlu etkileyeceği rekabet ve saydamlık ilkeleri kurumsal vizyonlarının bir parçası olan bu kurumların AB rekabet hukuku standartlarına AB ülkelerindeki firmalarla ölçüşecek standartları taşıdığı gözlemlenmektedir. 

Son yıllarda İBB örneğinde görüldüğü gibi başarılı uygulamalar, Türkiye genelinde yerel yönetim birimlerini cesaretlendirmiş ve artarak devam eden bir şirketleşme trendi başlamıştır. Ancak CEEP gibi uluslararası örneklerinin başarıyla çalışmasına rağmen Türkiye’de yerel kamu şirketlerini temsil eden bir derneğin şimdiye kadar kurulamaması önemli bir eksikliktir. Bir sivil toplum örgütü olarak bu tür bir derneğin kurulması yerel kamu şirketlerinin hak ve menfaatlerini korunma ve geliştirme bakımından önemli bir araç olacağı gibi bu tür şirketlerin Türkiye genelinde kurumsallaşması ve etkinlik/verimlilik açısından birbirleriyle yakın ilişkiler kurabilmelerine uygun zemin hazırlayacağı kanaati taşımaktayız. 

Kaynakça

Ekinci A. (2009) “ Belediye Şirketlerinde Stratejik planlama’’ muhasebenet

Berk, A. (2003). “Yerel Hizmet Sunumu ve Belediye İktisadi Teşebbüsleri,” Sayıştay

Dergisi, Sayı 49

Demirkaya. Y. (2009). “Uluslararası Yerel Yönetim Birliklerinin Etkileri: Birleşmiş

Kentler ve Yerel Yönetimler Dünya Teşkilatı” (UCLG), Özgür, H., Baykal, T., Kamu

Yönetimi Araştırmaları (Türkiye ve ABD`den Örneklerle Cevre, Kent ve Kent Yönetimi),

5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu

5216 Sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu

5393 Sayılı Belediye Kanunu

4734 Kamu İhale Kanunu

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı

CEEP (2004). Deauville Declaration, 2004/EL-10, October 29th.

CEEP, (1999). Local Public Companies in the 15 Countries of the EU and in Norway.

SMMM Abdullah Ekinci
Abdullahekinci25@gmail.com
muhasebenet.net

Diğer makaleleri

-İşgücü temin hizmetlerinde Katma Değer Vergisi tevkifat uygulamasının çerçevesi nedir?

-KVK çerçevesinde iştirak hissesi ve gayrimenkul satış kazancı istisnası

-Yeni Sayıştay Kanunu çerçevesinde performans denetiminin içeriği

-Belediye şirketlerinin denetlenmesi

-Belediye şirketlerinin Sayıştay tarafından denetiminin içeriği nedir?

-Belediye şirketlerine Sayıştay şoku

-Dönem sonu envanter işlemleri

-Son Danıştay kararı çerçevesinde Belediyelerin hibe yoluyla şirket kurmaları

-Sermaye şirketlerinde hisse devrinde dikkat edilmesi gereken hususlar